我国用能权交易与其他资源环境权益交易制度比较研究

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摘 要：本文阐述了我国用能权交易制度的发展，将用能权交易制度同节能量交易、水权交易、排污权交易、碳排放权交易等其他资源环境权益交易制度进行了比较。通过比较研究，提出明确用能权权益属性；坚持以地區特点为导向，鼓励试点地区灵活设计制度；注意政策间协调性，探索衔接机制；通过激励相容的政策设计，逐步弱化政府主导，发挥市场功能实现资源优化配置等政策建议，对推进我国用能权交易制度建设具有一定的启示。

关键词：用能权；资源环境权益；产权理论；比较分析

中图分类号： F423.2 文献标识码：A 文章编号： 2095-7866 （2017） 02-099-006工业经济论坛 URL： http//.cn DOI： 10.11970/j.issn.2095-7866.2017.02.011

引言

探索建立用能权交易制度是党中央、国务院的决策部署，是在加快生态文明建设，贯彻落实生态文明体制改革的背景下提出的重要举措。2015年10月《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中提出：“建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，创新有偿使用、预算管理、投融资机制，培育和发展交易市场。”2016年下半年，国家发改委印发《用能权有偿使用和交易制度试点方案》，提出在浙江省、福建省、河南省、四川省开展用能权有偿使用和交易制度试点工作。

我国进行地区试点探索的用能权交易制度是资源环境交易制度中的一种，是为资源节约、环境保护目的而进行的新尝试，目的是通过市场化的手段解决稀缺资源的配置以及能源生产消费活动的外部性问题。与用能权交易制度同属资源环境交易制度的还有排污权交易、碳排放权交易、水权交易、以及节能量交易等制度，这些制度都在国内外有一定的理论发展和实践经验，但用能权交易制度在国内外还并无先例。通过相关制度的比较研究，可以为我国探索用能权制度提供有益的启示。

一、资源环境权益交易的理论依据

环境问题在经济学中是典型的外部性问题，资源问题因其开发利用中造成的环境影响也具有外部性特点，特别是在市场失灵的情况下，需要政府进行一定的干预来矫正。解决外部性问题主要有两种思路，一种是征收环境税，另一种是界定产权。

环境税的思想最早由庇古（Pigou）在上世纪20年代提出，他认为要解决污染的外部性问题，可以采取征收环境税或补贴的方法来内化外部成本，因此对环境污染征税也称庇古税。这种思路依据的理论是政府通过征税或者补贴来矫正个体成本，使资源配置达到帕累托最优状态。庇古税的思想在环境保护、资源节约、资源综合利用等领域得到了广泛应用。

通过产权界定的方式来处理外部性问题源自科斯（Coase）上世纪60年代提出的理论，科斯产权理论的核心内容是，只要产权是明确的，并且交易成本为零或者很小，市场均衡的最终结果都是有效率的，能够实现资源配置的帕累托最优。产权理论在污染控制领域的发展，演变形成排污交易理论的雏形。

得益于产权理论的发展，自上世纪70年代从美国开始，排污许可证交易的实践逐步产生，随后明确产权并进行交易的方式在资源环境保护领域被普遍接受和应用。将权证交易方式应用于节能减排主要有两方面好处：一方面，能通过市场力量寻找节能减排的边际成本，将整体节能减排成本降至最小，具有明显的经济效益。另一方面，会激励企业使用更先进、对环境更有益的生产技术，只要技术改进成本低于资源环境权证的价格，企业就可从中获益，这增强了企业技术创新和应用先进技术的积极性。

二、用能权交易、节能量交易概况及比较

用能权交易制度是我国提出的具有一定创新性的节能政策，是改革过程中的一项尝试。我国主要资源人均占有量与世界平均水平相比普遍偏低，能源资源也是如此，重要能源资源对外依存度不断攀升，由能源消费引起的环境问题也不断加剧。为应对资源环境压力，我国政府先后提出了能源消费强度控制目标和能源消费总量控制目标。用能权交易制度即是在这种背景下产生的。浙江省已开展用能权交易实践，显著特点是在市县层面开展试点，多采用与亩产效益评价相结合的方法进行初始用能权分配。

我国的节能量交易是与用能权交易制度类似的一项节能政策，一些地区在“十二五”期间进行过实践，交易范围限于各地区内部，进行过节能量交易实践的地区包括山东、江苏和福建等省。山东省是最早开展节能量交易的地区，于2013年出台了《山东省节能量交易管理暂行办法》（于2015年底废止）开始进行节能量交易。山东省节能量交易办法的主要经验是结合企业目标责任创立交易体系，在交易制度设计中体现出对企业节能的激励。江苏省2015年3月出台《江苏省项目节能量交易管理办法（试行）》开始进行节能量交易尝试，其特点是能够有效控制地区能源消费总量，实现能耗增量控制和能耗等量、减量置换。福建省2015年开始试行节能量交易，在所选取的行业内设定行业标杆值，并根据用能单位的产出水平计算出节能量，基于能效标杆进行节能量交易。

用能权交易和节能量交易都是为节能和能效提升而设计的制度，各地实践各有特点。表 1将浙江省开展的用能权交易与山东、江苏、福建三省开展的节能量交易实践进行了简要对比。

首先，从交易内容可以看出，各地设计的交易制度形式有较大差异。山东省所称节能量可以分为两类：一是目标节能量，是与用能单位的节能目标责任相联系的；二是项目节能量，即节能服务公司或用能单位通过实施节能技术改造，提高能源利用效率而形成的节能量。而江苏省所指节能量不包括用能单位节能量，而是包括项目节能量和淘汰生产装置的能耗削减量，用能单位新建、改建或扩建固定资产投资项目新增能耗可与上述两类节能量进行交易，从而实现能耗增量控制和能耗等量、减量置换的目的。福建省所指节能量则是在设定行业标杆值后，根据产出水平计算的节能量。

其次，虽然都是节能政策，但各地具体政策目标存在差异。浙江省的用能权有偿使用和交易制度是与资源要素市场化改革工作密切结合的，能够在控制能源消费量的同时起到优化地区产业结构的作用。山东省的节能量交易制度與重点用能单位节能目标责任制密切结合；江苏省的节能量制度与能源消费总量控制的目标相联系；福建省的政策设计能给予重点行业内企业提升能效的激励。

各地在政策设计中的差异化反映出对用能权交易、节能量交易的理解存在多样性。各地都在努力探索通过交易这种市场化手段促进节能，并依据地区不同特点有针对性地设计政策，这种在实践中的差别化探索对于制度建设具有积极意义。但同时不能忽视的是，对处于起步阶段的用能权制度还应强化基础研究使概念内涵进一步明晰。

三、用能权交易制度与水权交易制度比较

与用能权交易同属资源相关权益交易的还有水权交易。在我国主要水资源为国有性质，取水许可制是获取用水权的主要方式。早在2000年我国就有水权交易的探索，到2014年，在水利部组织下开展了水权交易试点。国内进行的水权交易模式有行业间水权交易、用水户间水权交易、集体水权交易、跨区域水权交易、跨流域水权交易等模式。行业间水权交易的典型做法是工业部门出资金改善农用水渠漏水渗水状况从而实现节水，并经水主管部门监控检查验收后确认可交易水量，然后在交易双方之间交易。水户之间的水权交易在甘肃地区具有代表性，一般是当年某轮灌溉需水时发生的短期交易，前提条件是初始水权已明晰到户。跨区域水权交易和跨流域水权交易在内蒙古、河南等地进行了试点[1-2] 。

水权交易与用能权交易的共性在于都是涉及资源权益的交易。水权交易在实践中存在的问题主要包括：过分强调政府主导作用；定价机制不完善；统一的市场规则体系尚未形成；交易和监管缺乏基础支撑等[3-4]。其中一些问题在用能权交易实践中也同样存在。首先，在用能权交易实践中，供需匹配、价格形成等环节政府都处于主导地位，对市场干预较多，通过市场力量优化配置资源的作用体现得还不明显。其次，监管能力存在不足，在用能数据统计、核实等方面仍然缺乏足够有效的手段。

除共性问题外，也应注意到水权交易与用能权交易存在着一定的差别。首先，水资源是单一品种，而能源资源是多品种的，既包括煤炭、石油、天然气等矿产资源，也包括权利归属有较大争议的风能、太阳能等地理性自然资源，能源资源的权利属性更为复杂。其次，水权交易虽然也起到节水效果，但主要目的是为了通过交易解决某个局部（区域、农户）的用水需求问题；而对于能源来说，进行交易的主要原因并不是要解决某个局部（企业）的用能需求问题，用能权制度主要目的是规制企业用能行为，结合能源总量控制促进节能减排。这两点差异意味着对于用能权来说，首先要认识到能源资源的多样性以及权属的复杂性，深入研究是否对于不同类型的能源应予以区别对待；其次要认清用能权交易主要目标是在宏观上通过能源消费端的管理手段解决资源环境问题，在微观上增强对企业自主节能、提升能效的激励；在制度设计中应体现出这种特点。

四、用能权交易制度与排污权、碳排放权交易制度比较

在全球范围内，排污权交易最早在美国控制大气污染物排放领域得到应用。排污权交易多采取总量控制和交易的形式，这种交易方式需要先为一定区域内的污染源设定总的年度排放上限，并将总量以许可证的形式分配给污染源，污染源根据需要进行许可交易，多余未使用的许可可以存储或退出使用。

我国系统性的排污权交易工作在2000年以后展开。“十五”期间，原国家环保总局提出实施排污许可证制度促进总量控制，通过排污权交易试点完善总量控制，到“十一五”、“十二五”时期，试点工作进一步深化。国内进行的排污权交易与国外有所不同，美国的排污交易中所交易的是排污许可，并不构成财产权；国内则存在争议，一些学者认同排污权的说法，也有一些学者认为排污权一说不合法理[5]。在实践中，各省对排污权的规定也不相同。有的省规定排污权有多年有效期（通常是5年），有的省规定排污权长期有效，还有的省规定排污权有效期为1年[6] 。有效期为1年的排污权更接近总量控制和交易形式中的配额，而多年或长期有效的规定则倾向于将排污权理解为一种“权利”。

在用能权制度建设中，这同样是值得注意的问题。目前国内对用能权权利属性还缺少系统、深入的研究，不同的权利属性理解又会直接影响政策设计，这是在推进用能权制度中应予以重视并应尽早辨明的问题。

碳排放交易是为促进全球温室气体减排所采用的市场机制。国际上具有代表性的是欧盟碳排放交易体系。在欧盟碳排放交易体系中，向成员国设置排放限额，各国排放限额之和不超过承诺的排放量，排放配额的分配综合考虑成员国的历史排放、预测排放和排放标准等因素，在分配的基础上进行总量控制下的配额交易。我国在2011年由国家发改委发布《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，确定了北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市7个省市作为碳排放交易的试点，2013年起正式开展试点工作，经过实践积累了宝贵经验，同时也存在市场缺乏活力，法律及监管体系不够完善等问题[7-8] ；根据安排，2017年建立全国性的碳排放交易市场。

用能权交易与碳排放交易分别是节能降耗和温室气体减排领域的政策，由于节能和温室气体减排存在相关性，两项政策在规制对象上具有一定程度重合，在政策效果上也具有一定相似性。两项政策并行推进需要注意两者的差别：首先，从政策背景和推动力来看，用能权制度是发端于国内地方实践的，先有地方节能量交易、用能权交易实践，后到中央的指导政策，再到范围扩大的地方试点；碳交易制度是在应对气候变化这一国际问题背景下产生的，在国内是由中央政府主导并强力推动的。其次，对于企业来说，用能权制度直接管企业能源消费，相对而言属于“前端管理”，且一般来说不对能源品种区别对待；碳排放交易则是末端管理，对能源消费的规制作用既涉及能源消费量又涉及能源结构。第三，经过多年发展，碳交易有相对较多可供借鉴的经验，具备较为成熟的落实方法；而用能权交易制度可供直接借鉴的经验较少，制度中具体环节如何设计仍需进一步探索。

这对用能权制度有两点基本启示：第一，用能权交易与碳排放交易制度的关系是在用能权交易制度设计中应予以着重考虑的，特别是要研究两个制度规制对象如何区分以及在对相同主体规制时制度间如何衔接的问题。第二，对于试点地区用能权制度设计来说，要考虑如何结合地区特点、明确目标定位，有针对性、创新性地进行制度设计，为下一步推进提供更具可操作性的经验。

五、启示和建议

通过与相关资源环境权益实践的比较研究，本文提出对我国试点用能权制度的几点建议：第一，应首先从学理上明确用能权的权益属性，辨清如何界定用能权，避免因基本概念理解不同给试点实践带来困扰。第二，在实践中应坚持以地区特点为导向，灵活设计制度。鼓励试点地区进行差别化探索，并建立健全激励机制和容错纠错机制。第三，注意政策间的协调性，特别是与其他节能减排相关政策间的协调性，避免因规制领域、规制对象相同造成重复管理。这需要在用能权制度设计中充分研究其他相关制度的运行机制，对制度间如何衔接进行探索，使政策间起到相互补益的作用。第四，通过激励相容的政策设计，让市场自身发挥更大作用，通过市场来实现要素资源的优化配置，逐步弱化政府在交易匹配和价格决定中的主导地位，发挥企业的市场主体作用，激励企业自主节能。

参考文献

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