【决策研究】以X江保护和治理为重点推进“一湖四水”建设研究（全文）

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【决策研究】以湘江保护和治理为重点推进“一湖四水”建设研究

湖南众多产业均临水靠港、沿江布局。湘江沿线已发展成为湖南最重要的工业走廊，工业产值占全省工业总产值的60％以上，贡献很大。历年来由于流域沿线的产业聚集，导致工业污水和生活垃圾排放日益严重。******在党的十九大报告中明确提出：“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。”在这样的大环境下，如何以湘江保护和治理为重点有效修复并利用“一湖四水”水系，打造绿色和谐生态环境，推进“一湖四水”流域特别是湘江流域的生态、产业、经济发展，构筑更理想的水系环境，对研究“一湖四水”内河水系整治具有重大的理论和实践意义。

一、“一湖四水”保护和治理现状

（一）“一湖四水”水质监控和污染源

2017年湖南省在湘江、资江、沅江、澧水、长江、环洞庭湖、珠江、洞庭湖、洞庭湖内湖及大型水库共设置省控断面345个。监测结果表明，全省地表水环境质量总体保持稳定，四水干流水质整体稳定，洞庭湖湖体、浏阳河等支流的水质局部有所提升。345个地表水省控断面中，达到或优于Ⅲ类水质标准的断面323个，占比93.6％。其中达到Ⅰ类水质标准的断面20个，占5.8％；Ⅱ类水质断面257个，占74.5％；Ⅲ类水质断面46个，占13.3％；Ⅳ类水质断面20个，占5.8％；Ⅴ类水质断面1个，约占0.3％；劣Ⅴ类水质断面1个，占0.3％。

目前“一湖四水”污染主要表现在三个方面：（1）工业污染。工业污染是内河水污染的主要来源，主要来源于湖南的化工、有色、钢铁等三大工业行业，污染源主要集中在株洲清水塘、湘潭岳塘、衡阳水口山和竹埠港工业区等地区。其中以重金属污染威胁最大，主要涉及有色、化工、冶炼等行业。（2）生活污染。沿江沿湖流域两岸居住人口密集，长期以来人们没采取任何措施直排生活用水，以致生活污染日益严重。特别是潇水、耒水、涟水等河流沿岸的城区和部分集镇的居民所排放的生活污水都是未做任何处理就直接排入洞庭湖和资水流域，这对湖南内河水环境造成了比较严重的污染。（3）农业面源污染。目前湖南主要内河流域的污染状况是农业生产中施用的化肥、农药，经流水直接汇入河流。近几年畜禽养殖业污染也日趋严重，因而使有机污染浓度日益提升。从总体上看，近几年来随着湖南城镇化、工业化的快速发展和农村畜禽养殖业规模化发展，“一湖四水”已经大范围被污染且污染源广泛。它不仅有工业污染、农业污染、生活污染，还有历史遗留污染等，这使得水环境污染问题变得更加严重。

（二）“一湖四水”流域生态保护治理

河流健康对于湖区生态治理来说有着非常重要的意义，通过构建江湖畅通、洪水调蓄、枯水调剂、江湖两利的水网体系，解决了包括沅澧河湖水系、松澧河湖水系在内的河湖区域存在的泥沙淤积、芦苇丛生、人为设障、水流混串等严重影响河湖健康的诸多情况，畅通了长江、四河、四水、内外湖之间的相互联系。针对湖区湿地遭到破坏的情况，各级政府制定了湿地保护政策，积极推进湿地生态恢复工程建设，不断加大退耕还湖、退耕还泽、退耕还滩的力度。从2016年开始，启动实施了洞庭湖水环境综合整治五大专项行动，截止2017年11月底，已累计完成疏浚大中型沟渠10186公里、关停或搬迁畜禽养殖场7946户、清理水产养殖网箱16323口、清理矮围网围124处、关闭污染企业369家。同时，还建立了总面积达43.86万hm2的5个湿地自然保护区，重点加强对洞庭湖多种野生动植物和种质资源的保护。

（三）“一湖四水”流域水利保障体系

“一湖四水”是湖南重点的水运流域。为了能全方位对生态环境治理提供帮助，洞庭湖区设立了一系列生态治理机构，地方政府、部门和机构之间在生态治理中各自按照职能任务和要求加强沟通和合作，初步构建了湖区部门和机构在生态治理中的协同机制，充分发挥机构协同的作用与功能。水利保障体系对于水污染防治和水资源短缺问题的解决至关重要。澧水流域已建大､中､小型水库9000余座（大型水库2座，中型水库22座），对减少澧水入湖泥沙量发挥着重要作用｡在水土保持综合治理和水利工程建设等人为驱动力的综合作用下，澧水入湖泥沙量每年相应减少约4.59106t｡为了解决洞庭湖北部地区季节性缺水和工程性缺水的问题，建设了四口河系地区水资源配置工程、抗旱工程、河道型平原水库水源建设工程（譬如鲇鱼须河）、内湖哑河型平原水库水源工程（譬如大通湖）以及西水东调等调水工程（譬如安乡松滋河），引江济湖。

（四）“一湖四水”流域沿线产业布局治理

长远解决环境污染的问题，最根本的是要实现产业结构、生产方式、生活习惯的转型升级。在下决心淘汰和管控的同时，也要注重经济结构的优化升级，努力追求生态建设和经济建设的双赢与共促。一是调整产业结构。借助“一湖四水”综合治理形成的倒逼机制，大力实施创新引领、开放崛起战略。一方面下决心淘汰落后产能，下决心改变湖南重化工产业比重高的状况。2017年，结合转型升级攻坚战和***环保大督查，取缔“地条钢”生产企业12家，化解煤炭落后产能350万吨以上。责令停工停建企业2137家，关闭问题企业510家。另一方面，积极运用高新技术、“互联网＋”升级传统动能，同时大力培育新动能。通过三年的努力，已圆满完成在全省建设100个创新创业产业园区、建成3000万平方米标准厂房、引进5000家创新创业企业的“135工程”，全面实现了园区“两型”发展，全省高技术产业增速保持在15％以上。二是转变生产方式。着力改变农业依靠大量化学肥料投放的生产方式，推动农业由资源消耗型向生态可持续型转变。实施长株潭地区272万亩重金属污染耕地修复治理国家试点，试点区休耕20万亩。实施化肥、农药零增长行动，全省主要农作物测土配方施肥率达90％以上，农药施用量下降5％。着力改变工业高能耗高排 当前隐藏内容免费查看放的生产方式，在工业园区推进循环化改造，促进企业间、园区内、产业间耦合共生。三是倡导绿色生活。利用获批长株潭两型社会试验区的机遇，在全国首创性地提出并开展两型示范创建活动，相继开展机关、学校、企业、小城镇、村庄、社区、农民合作社、门店、景区和家庭等两型创建，将创建对象覆盖到工人、农民、社区居民、机关干部、学生等广大群体。针对农村垃圾治理的突出问题，2016年出台《农村垃圾专项治理实施方案（2016—2020年）》，全面启动农村生活垃圾5年专项治理。目前，部分市州县市农村垃圾综合处理率超过90％。通过规范引导，绿色发展理念正在变成全社会的行动，尊重自然、保护生态正在成为大多数人的自觉行动。

二、“一湖四水”发展存在的问题及湘江保护和治理经验

（一）“一湖四水”发展存在的问题

1.流域环境执法权威不高执法交叉。在交叉的职责上，水利、环境等部门职责不明，为部门间争利或推诿责任埋下隐患。同时，对于排污权交易制度、生态补偿制度、水权流转制度等还处于酝酿阶段，导致执法力度不大，权威不高。

2.治理主体单一公众参与后劲不足。长期的“政府主导型”环保工作模式造成公众在环保领域明显呈“政府依赖型”，个人和企业缺乏保护环境的社会责任感和参与意识。同时由于缺乏经费、科技人员和民间力量的支持，导致整个产业系统内部运行处于各自为政，盲目发展状态。

3.生态流域补偿机制不协调。生态补偿机制实施涉及到多方利益，对于跨行政辖区的水污染管理等问题，缺乏相关法律保障和配套的政策支持；生态效益“公共产品”属性更加突出，“外溢”现象更加显著。

4.“一湖四水”流域污染治理不到位。“一湖四水”流域沿线产业的集聚和辐射效应促进了全社会的发展，但同时由于某些企业摒弃社会责任，追求利润最大化，降低生产成本，在生产的过程中由于不合理利用自然资源和环境容量，带来了大量的浪费和污染。

（二）湘江保护和治理的经验

1.三大法宝。（1）贯彻绿色发展不动摇，有序推进循环经济、低碳经济、绿色经济；（2）坚持铁腕治污不松懈，采取“整治一批、限产一批、停产一批”等措施最大限度减少污染排放；（3）号召社会参与治理，促进绿色生产经营。

2.五大亮点。（1）出台相关湘江流域生态管理法律法规。（2）采用“行政区域”与“流域”相结合的管理机制。（3）加大对生态修复的资金投入。（4）促进新型环保技术的投入使用。（5）引导湘江流域产业结构调整优化升级。

三、以湘江保护和治理为重点推进“一湖四水”建设的对策建议

（一）建立流域统一管理机制。建立由流域省级人民政府相关的自然资源主管部门、***在流域的自然资源主管部门负责人组成的流域规划咨询协调机制；以责任政府构建为导向，突出公众参与为主，为公众、社会组织提供水污染防治法规培训和咨询。

（二）建设畅通、高效、平安、绿色的现代内河水运体系。以全面适应和适度超前经济社会发展为目标，以3L（低能耗、低污染及低排放原则），3E原则（经济性、效率性及有效性原则）为指导，不断完善湖南内河水运体系的工作机制和行业标准；抓好港口集疏运体系建设，构建畅通、高效的水运体系。

（三）创造良好的流域生态补偿机制。一是依法界定流域有关补偿的主客体；二是采用“超标即罚”和“达标即奖”相结合的“双向”补偿机制；三是建立流域循环经济协作机制，综合考虑三次产业之间循环经济发展的互补性和相容性。

（四）构建“一湖四水”自然生态格局。促进水系生态共导，对尚未开发利用的生态绿洲加以重点保护、辅以适度开发，引导企业走环境友好的发展之路，大力推广清洁生产，使用清洁能源和原料，从生产源头上减少污染。

（五）推进“一湖四水”区域空间设计。优化港城空间结构协调发展，按照“统一规划布局、统一招商引资”的管理模式，因地制宜打造山丘区粮→畜（禽）→草→牧→桑（果）→渔→沼→林共生互惠模式。