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我国棚户区改造主体分析
中投顾问在《2017-2021年中国棚户区改造建设深度调研及建设模式分析报告》中介绍了棚户区改造建设中的三大主体：
（一）政府主导
政府在整个城中村改造中从立项、拆迁、安置、建设、监督、管理、协调等各个环节都发挥主导作用和重要推动作用的模式。政府在城中村改造中是发起者、组织者、管理者、推动者。在投资上，政府既可直接投资改造，也可借助开发商、民间市场力量投资改造。主要操作办法有政府包干式、政府选择企业代建式和政府回购式等。
（二）开发商主导
根据城市总体规划，由开发商独立承担拆迁安置、回迁房建设和商品房建设等。在改造过程中，政府一般不直接投入资金，而是利用市场之手，通过定原则、定规划、给政策，引入竞争机制，吸引房地产开发商进行城中村改造。在规划、用地、建设密度、建设规模、容积率、配套公用设施和市政基础设施建设上，政府必须合理引导和严格控制，以避免开发商为了追求经济利益做出损害居民和城市长久利益的举动。
开发商主导的棚改建设的改造主体为房地产商（政府通过招拍挂等出让土地的方式予房地产商由其筹资开发）。棚户改造资金来源为房地产商，政府在财政上进行支持。改造方式为重建、改建与综合整治相结合。拆迁补偿为以货币补偿为主、产权置换为辅，具体标准由开发商与居民协定。
（三）居民委员会主导
政府在公用服务设施和市政基础设施的建设上给予优惠和提供协助，起着制定基本政策、出台优惠和扶持政策，积极引导的作用。引导居民委员会或居民自行筹资改造，完成拆迁、安置、回迁建设和商品房建设的全部工作。政府提倡按照谁出资、谁受益的原则，由居民自行改造开发，集体和个人出资为主，区财政拿出一部分配套资金，不允许房地产商介入。该模式的优势是充分发挥了居民的积极性，同时在资金上不依赖政府；其缺陷在于在实际操作过程中，由于居民委会缺乏开发建设的经验，往往会降低物质空间的改造品质并导致中途失败。
图表
三种改造主体模式优缺点
开发模式
适用范围
区位优势不明优势
1、能够充分考虑全社会的综合利益；
2、便于切实保障弱势群体利益；
劣势
1、对政府的财力、专业性人才要求较高；
2、政府易成为矛盾焦点
政府主导
显、经济实力较弱和改造量较小的地区
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3、由公权力进行推动，进展容易；
4、有利于协调各方面力量
1、经验丰富，经营管理能力强；
适用于区位相对开发商主导
优越、开发利用价值高，土地相对充足的地区
3、经济效益最高；
4、政府作为仲裁人更为超脱
1、村委会和村民能获取最大的经济适用于居民委员会资产较为雄居民自治机构主导
厚、股权关系较为清晰、改造资金较为充裕的地区
3、能有效降低开发强度；
3、开发改造的项目难4、城中村改造会更加稳妥、改造方案更能切合实际
资料来源：中投顾问产业研究中心
1、拆迁安置工作操作难度比较大；
2、片面追求经济利益有可能使改造走向极端
2、有利于提升开发区域的品质、档次与社会影响力；
效益；
2、有利于充分调动村民的改造积极性，工作遇到的村民阻力最小；
1、缺乏开发建设经验，不利于工作推进；
2、经营能力不足易导致改造中途失败；
以上层次，效率较低
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城中村改造的实施主体
（一）村民，村民委员会；
（二）由村委会组建并授权的具有合法资格的建设发展公司；
（三）有实力、有资质的开发建设企业。
专项规划具体研究城中村改造项目的主要特征、改造模式、改造策略及改造的影响，确定项目改造的目标、功能定位和产业主题，制定改造单元、改造期限、土地利用、建设强度、绿地系统、道路交通、公共设施等方面的规划控制要求。
第二十九条
专项规划应当包含以下主要内容：
（一）改造项目的位置、用地面积、总人口、原村民人口、原村民户数、社会组织状况、经济发展状况、村民收入水平、土地利用结构、各类建筑面积和质量、用地和建筑物产权、绿地景观、道路交通（必要时应作专题交通研究）、公共服务设施、市政公用设施及其周边地区城市功能的关系等，并综合分析城中村存在的问题；
（二）分析城中村的主要属性和特征，将总体规划纲要的相关规定具体化；
（三）结合周边地区城市规划，研究确定改造的目标和功能定位；
（四）在经济分析的基础上，研究确定合理的拆建比、建筑物总量及功能构成；
（五）参照详细蓝图的内容和深度要求，确定建筑功能布局和空间
结构，确定地块划分和规划控制指标，确定室外空间环境和绿地系统建设布局，确定公共服务设施、道路交通设施和市政公用设施的建设布局；
（六）提出规划实施时序和实施措施，分期改造地块单元的布局和改造时序。
投标企业在改造公告规定申请时间内，向区城推办提出改造申请，并提交以下材料：
（一）改造申请书，包括申请改造地区的名称、区位、范围、面积、改造意向等内容；
（二）申请单位的营业执照、法定代表人身份证明；
（三）改造项目的可行性研究报告；
（四）改造项目用地规划设计方案；
（五）拆迁补偿安置方案；
（六）公共设施实施方案
（七）已达成拆迁补偿意向资料
（八）银行资信证明；
（九）其他材料。
区城推办组织街道办、规划、国土、建设、经贸、物流、监察等部门对申请企业进行综合评审打分，评出最高分者为候选改造单位。两家或两家以上申请企业同为最高分的，由区城推办组织公证单位采取公开抽签方式确定其中一家企业为候选改造单位。候选改造单位报区城中村改造领导小组审定为改造单位。
评审内容包括申请企业的自有资金及融资能力、已达成拆迁补偿意向业主数量和比例、征地拆迁补偿安置方案、改造片区用地规划方案、改造经验及信誉、公共配套设施的实施方案等。
第四十一条
经区城中村改造领导小组审定的改造单位，与区城推办签订改造协议书，监管资金到帐后，由区城推办核发《城中村改造单位确认书》、在政府网站予以公告。
第四十二条
改造单位取得《城中村改造单位确认书》之日起半年内投入资金未达到规定的，或者严重违反有关规定，损害公共利益的，取消其改造单位资格，按有关程序重新选择改造单位。
第四十三条
改造单位不得转让改造项目，也不得引进新的投资商。改造单位无力或不愿继续承担改造项目的，取消其改造单位资格，按有关程序重新选择改造单位。
城中村改造专项资金主要用于：
（一）组织编制城中村改造规划指引和专项规划；
（二）城中村改造前期调查研究；
（三）建设城中村改造项目中由区政府投资的公共设施；
（四）对原村民统建项目的资金扶持；
（五）奖励在城中村改造过程中有突出贡献的集体和个人；
（六）组织开展城中村改造宣传活动。
自改造项目发布改造单位公告之日起，规划、国土、建设、工商、房屋租赁管理等职能部门，按照各自职责依法停止办理改造范围内的调
整用地红线、改造用地功能、新建、改建、扩建、产权转移、工商登记、房屋租赁等手续。
第六十三条
改造单位负责委托有资质的测绘单位对改造范围内建筑物进行测绘查丈，并得到被拆迁业主的书面认可，作为拆迁补偿的依据。被拆迁业主对改造单位选择的测绘单位有异议的，可申请区测绘管理部门采取公开抽签方式确定测绘单位。
第六十四条
区城推办应当根据全区房屋拆迁成交价格变化情况，定期向社会公布不同区域、不同用途、不同建筑结构的房屋拆迁价格信息。
第六十五条
改造单位和被拆迁业主可共同委托有资质的房地产评估机构进行评估。双方就评估机构的选择未能达成一致的，可申请区城推办以公开抽签方式确定房地产评估机构进行评估，作为拆迁补偿的参考依据。双方仍协商不成的按有关法律规定处理。
第六十六条
改造单位负责项目用地范围内的拆迁工作，并承担有关拆迁补偿安置费用。
被拆迁物业设置了租赁或抵押等担保法律关系的，不影响拆迁工作进行。有关补偿问题由当事人协商后以书面形式确定。
第六十七条
改造项目的拆迁补偿安置实行货币补偿为主，也可采取产权置换的方式。产权置换给村内居民的住宅建筑面积原则上不超过每户480平方米，原有住宅剩余建筑面积部分实行货币补偿。
原农村合作企业的物业补偿以产权置换为主。
第六十八条
改造项目拆迁补偿应当由改造单位与被拆迁人依法签
订拆迁补偿协议。
特别是由于我市过去的城市建设主要着眼于在“增量”土地上做文章，城中村这样的“存量”土地没有纳入城市建设的统一布局和开发。
城中村不仅村内环境难以改善、居民的生活质量难以获得持续提高、许多村存在着严重的安全隐患，而且阻碍了城市结构的完善和土地使用效益的提升，侵蚀了周边地区的土地价值，并以其违法经营的手段破坏了城市的公平发展环境和法制管理秩序，与构建和谐社会的要求相距甚远。
深圳市城中村改造的指导思想是：坚持以人为本的科学发展观，按照构建和谐深圳、效益深圳的要求，和特区外新城建设，长期、持续、全面开展城中村改造，不断改善城市运行机制，为深圳建设国际化城市，实现经济社会全面、协调、可持续发展作出应有的贡献。
具体应当实现以下目标：
实现我市城中村改造目标的总体策略是：
－－规划先行。坚持城市规划对城中村改造工作的指导，要按照城市总体规划和建设国际化城市的要求，抓紧编制从全市层面进行规划管理的技术规范和相关政策文件，使改造工作有章可循，形成积极的整体效益。加快推进城中村改造专项规划的编制，并将其作为具体改造项目的强制性依据，以保证改造项目符合建设国际化、现代化城市的要求，并具有科学性和可操作性。
－－突出重点。依据相关政策和城市规划，集中优势资源，重点抓好位于城市重要地区的城中村及现状生活条件极差的旧围、旧屋村的改造，迅速提升城市建设的整体水平，推进城市化、现代化进程。
－－整体开发。实行整体开发制度，防止借“分期实施”之名，行“零星插建”之实。原则上特区内以原行政村、特区外以原自然村为单元进行整体改造控制，通过土地管理、规划管理、计划管理、资金监管等各个环节的严格控制，保证城中村的面貌得到整体改善。
－－分期推进。加强对城中村改造规模的总量调控，严格管理改造工作计划，根据城市重大建设、解决城中村的实际问题及协调改造工作与城市社会经济运行体系关系的要求，科学制订全市和各区城中村改造工作的分期推进方案，保障改造工作有计划、分步骤、稳妥有序地开展。
－－分类指导。加强对城中村改造模式的研究，根据其现状条件、主要问题、市场潜力及与城市规划的关系，针对不同类型的城中村确定切合实际的改造模式，并提出相应的具体改造目标、实施策略和规划指引。
－－分区平衡。以各行政区或规划组团为单元，加强对各地区特点的研究，根据各地区的实际情况，分别采取不同的改造策略，并加强城中村改造规模和改造项目开发强度在本地区内的平衡。
－－政策配套。在抓紧开展空间改造和规划管理工作的同时，要加强对城中村内违法建设、违法经营行为的查处，同时努力改善城中村地区的公共服务，积极探索实施社会、经济、文化形态改造的措施，为空间形态改造配套良好的政策氛围，并为远期实现城中村的全面改造奠定基础。
3、优化用地布局，促进集约用地
加强土地用途管制，强化土地利用规划、城市规划和土地利用计划对特区外土地开发的调控作用，完善建设用地指标体系，提高单位土地投资强度，引导城中村改造项目高效合理使用土地资源，促进特区外城镇建设和产业发展逐步走向内涵式发展道路。
（三）完善城中村的公共服务体系，全面消除严重安全隐患，保障基本安全，改善人民群众的生活环境
采取多种措施积极推进城中村综合改造，以期迅速改善城中村的生活环境。积极探索城中村公共服务设施建设和管理的投融资体制创新途径，扩大财政投资的带动效应，拓宽社会各方面资金投资于城中村公共产品和服务的渠道，不断完善城中村地区的公共服务体系，显著缩小与城市一般地区的差距。
1、加强珍贵历史文化遗存保护
各级文物保护单位要按照相关管理规定划定各级各类保护范围，实施建筑保护和周边区域建设管制；加强对散布在城中村的客家民居、家族宗祠等地方历史文化重要载体的调查研究，对其保护的意义和必要性进行论证，并提出相应的保护措施，针对有显著特征的建筑物有选择地开展初级保护，条件许可时升级为文物保护，以避免在城中村改造过程中造成重要文化遗存的破坏。
2、继承和发扬优秀地方文化传统
增加财政投入，加强对主要保存在城中村的深圳地方特色文化的研究和保护，对粤剧、粤曲、客家民居、客家民俗庆典等优秀的传统文化瑰宝要加大宣传力度，对原村民依附于这
些传统文化的生活方式要给予高度肯定，并通过举办各种民俗文化节和民间文艺展演等方式予以传承和弘扬，促使其发展成为深圳文化事业的重要推进力量。
3、培育和发展现代社区文化
积极推动社区文化设施建设，健全和完善群众文化服务网络，丰富和提高居民文化生活质量，培育城中村居民的现代社区文明观念。根据以人为本的指导思想和尊重人、理解人、关心人的原则，开展对城中村居民文化心理和文化需求的调查研究，有效利用社区文化广场等重要载体，通过实施“民心工程”，开展“深圳关爱行动”、“家园关怀”等活动，加强对“深圳精神”、家园意识和公民观念的宣传和教育，因势利导，引导城中村的居民逐步融入城市现代文明生活和文化发展进程。
4、促进文化交流和融合
大力推进社区居委会和社区企业文化共建。鼓励将社区图书馆等文化设施向所有公众免费开放，促进不同人群之间的文化交流，特别是要努力消除针对外来人口子女教育问题的事实上的歧视性安排，促进本地居民和外来人口子女共同学习生活和文化融合，在弘扬主旋律和保留本土优秀传统文化的基础上广泛吸纳外来有益文化，共同创造适应现代化、国际化要求的，以和谐、开放和创新为特质的深圳文化。
2、各组团城中村改造的功能引导
－－特区中心组团的城中村改造应承接福田中心区和罗湖商业金融中心区的辐射，充分利用轨道交通等发展机遇，改造成为包括商业、办公、配套公寓等多种功能，设施完善、环境良好的综合服务社区。
－－特区南山组团的城中村改造应抓住高新技术产业和现代物流业加快发展的机遇，结合滨海城区和西部旅游基地的建设，改造成为容纳商业、办公、居住、文化旅游等多种功能的综合社区，并积极突出各村所在地区的城市特色。
－－特区东部组团的城中村改造应充分利用盐田区港联动、大小梅沙旅游发展以及东部第二通道建设带来的机遇，改造成为具有山海风情、环境优美的居住社区，为城市功能完善和物流、旅游产业的大发展提供配套服务。
－－宝安中心组团的城中村改造应承接宝安中心作为西部综合服务中心的职能，利用地铁一号线、沿江高速公路等交通优势和机场物流园等产业优势，积极改造为商业服务繁荣、配套设施完善、居住环境优良的居住社区。
－－西部工业组团的城中村改造应结合沙井新城建设、西部优势传统产业和先进制造业的进一步发展，改善城中村生活环境和配套设施，为产业发展提供居住配套服务，城中村现有的产业功能在改造后应逐步向规划的重点产业园区集中。
－－西部高新组团的城中村改造应结合光明新城建设和高新技术产业发展，改造成为配套设施完善、居住环境良好、为高新技术产业服务的综合社区，有条件的村应结合生态旅游基地功能的完善，发展具有山地风情的特色旅游配套服务。
－－中部服务组团的城中村改造应根据为特区提供居住配套服务的职能，充分利用轨道交通三号线、四号线等交通优势，改造成为居住环境优美、服务设施完善的大型居住社区，同时为高新技术产业和先进制造业提供多层次居住配套。
－－东部物流组团的城中村改造应结合铁路物流和港口后方物流产业的发展，改善城中村居住水平，为物流产业发展提供多层次居住和物流办公等配套服务。
－－龙岗中心组团的城中村改造应承接深圳东部发展轴综合服务中心的功能辐射，利用轨道交通三号线建设、深惠路改造以及奥体新城建设的契机，以较高标准建设成为商业
服务繁荣、配套设施完善、居住环境优良的居住社区。
－－东部工业组团的城中村改造应结合坪山新城的建设和大工业区的发展，改善城中村商业服务设施和居住环境，为大工业区的发展提供良好的商业、居住等综合配套服务。
－－东部生态旅游组团的城中村改造应适应建设国际性著名滨海旅游度假区的高标准定位，积极实施迁村并点，促进非农建设用地的集中布局和集约使用，将提高原村民生活水平与新城建设及保护自然生态环境相结合，迁出位于生态和景观敏感区域的城中村，在基本生态控制线以外建设成为配套设施完善、居住环境良好的居住社区，结合自身条件分别鼓励发展民俗文化、乡村田园等特色旅游产业和商业、餐饮、旅馆等配套服务。
本科学年论文
一、城中村改造和政府角色
....................................1(一)城中村改造的含义
.....................................1（二）城中村的现状
........................................1（三）政府的角色定位
......................................2二、政府在城中村改造中角色定位错误
..........................3（一）政府角色越位——越位于市场机制行使职能
..............3（二）政府角色的错位——政府内部职能分工混乱
..............5（三）政府角色缺位——缺乏社会保障
........................三、在城中村改造中正确定位政府角色
..........................（一）政府是人民利益的代表者
.............................1（二）政府是公共政策的制定者
.............................11（三）政府是公共设施的提供者
.............................13四、结束语
.................................................15参考文献
...................................................16本科学年论文
一、城中村改造和政府角色
(一)城中村改造的含义
“城中村”亦称“都市里的村庄”，他是指在城市建成区内形成的，已经被城市建筑用地包围但在土地所有权、户籍等管理体制上仍然保留着农村模式的社区。目前对城中村的定义已经有很多种，如从土地角度形成的定义，所谓城中村就是指在城市快速推进的过程中，城市将一些距离新、旧城较近的村庄的土地划为城市用地，这些土地被纳入城市的村庄就是城中村○。也有从地域角度和社会关系角度定义，如从地域角度纳入城市的局部1地区，就其社会属性而言，仍然属于传统的农村社区的现象，是一种特殊的社区○。也有从产权和经营制度角度的分析，城中村是指在城市整体规划2区内仍然保留和实行农村集体所有制、农村经营体制、村委会管理体制的社区○。综上我对城中村的定义是指地处繁华城市和乡村间的结合部，拥有3少量土地或没有土地，身份从村民变成市民，以出租房屋为主要的经济来源，体制上仍然保留农村管理体制游离于城市边缘的社区。
（二）城中村的现状
城中村的形成是城市化的必然结果，我认为城乡隔离的二元管理体制是城中村产生的根本原因，二元体制导致城市和乡村完全分离，各自行使不同的管理模式。政府负责管理城市，并承担城市建设和管理费用，农村则是由村委会负责管理，经验的缺乏，资金严重不足，村民“等、要、靠”的思想根深蒂固，发展远远落后于城市。另外局部利益是导致城中村产生的主要原因，为了各自利益导致政府和村民矛盾不断，加大城中村改造难度。从村民的角度来说，如果进行城中村改造，村民就会失去赖以生存的土地或作为主要经济来源的出租房屋也将失去，农民对未来的生存前景担忧和顾虑，导致村民对城中村改造的不支持，产生对土地漫天要价、钉子户等。从政府的角度说，政府为了短期利益，尽量减少土地征用赔偿金额和社会负担，大多采取绕村庄只征收耕地的方式来寻求城市建设用地的快速扩张，这种“吃肉留骨头”的方式导致城中村的不断产生，加上开发难度大、开发成本高导致城中村面临十分严重的社会问题。
1.城中村改造缺乏国家的宏观政策，目前我国还没有一部关于城中村
本科学年论文
改造的法规文件，除直辖市外也没有省级政府出台的法规，产生严重的责、权、利不配套。管理混乱，城中村人口复杂，主要由村民、市民、外来务工人员组成，管理的落后形成“黄赌毒”不良现象的藏身地，社会风气不良道德品行不端导致治安事件的频繁发生。
2.城中村建设布局混乱，由于城市规划滞后，违法违章建筑十分集中，“一线天”、“贴面楼”、“握手楼”大量存在，加上房屋十分集中，居民区内的居住环境和采光条件很差，同时无序的建设也导致土地资源利用率低且土地流失严重。
3.城中村基础设施不完善，环境脏乱差，由于人口不断膨胀，应由政府提供的基础设施和公共产品的严重缺乏，导致环境脏乱差，道路狭窄、管线电线交挫复杂，存在严重的安全隐患。这一切复杂问题急待解决，需要政府的大力支持和引导，这就要求政府进行正确的角色定位。
（三）政府的角色定位
政府角色定位是指政府在社会发展、人民生活、文明进步中该起到什么样的功能和作用。目前对政府角色定位主要有以下几种：
1.服务角色，目前我国正处在社会主义市场经济体制的历史转型期，行政管理体制仍带有转型期经济体制的烙印,政府保持较多干预，市场主体参与成本高，政府部门政务公开不到位，因此政府的权力关系必须得到调整，职能必须转变，政府要从统治身份变为社会服务者，现身于公共事业而不追求自己的利益是政府的生命之源。
2.经济角色，从规则的守护者走向新规则的制定者，政府的经济角色就是要做到该退出的就要退出，比如宏观调控要让位于市场经济体制，投资主体要让位于民间、社会组织，政府要制定长期规划，完善法制，规范市场主体行为，同时要提供充足的公共产品和公共服务，积极进行经济纠纷的协调工作。
3.社会角色，做国家创新制度的支持者，政府要通过制定法律法规，创造宽松的环境和必要的条件，提供政策指导和服务，成为“产、学、研”技术创新体制的支持者和推动者。
4.体现公平和公正的角色，政府要公平的分配社会财富和有效遏制腐败行为，尤其是在经济快速发展的今天，公平显得格外重要，社会财富的本科学年论文
分配不均必然导致贫富差距拉大，导致一切不公平、不和谐的社会现象发生，更为重要的是政府要切实保护好弱势群体的合法利益。
5.社会保障角色，目前我国社会保障体系还不健全，城中村居民的利益得不到切实的保护，享受不到和市民同等的社会福利，政府应该加快养老保险、医疗保险、最低生活保障、生育保险等社会保障体系建立，尤其是农村养老保险和农村医疗保障体系建立。
6.承担社会责任的角色，贯彻党的行政体制改革的精神，转变政府职能，要求各级政府建设社会主义新型责任政府。主要包括政治责任、行政责任、法律责任和道德责任。当前政府的服务意识淡薄，思想观念落后，政府管理体现在控制、审批、监管、处罚等落后思想上，管理方式过多的依赖直接手段，渐渐落后于时代的发展。
7.担任有限政府角色，就是要求政府要不断缩减政府有所为的领域，减少具体事务的职能，应该把本应由市场履行完成的事务交给市场去完成，做到不该管的不要管，管不好的少管，管不了的不管。但是政府在让位于市场机制时要履行好协调指导，政策法规制定，监督的职能。
二、政府在城中村改造中角色定位错误
导致城中村一系列严重的社会问题，是由于政府对于自身的角色认识的模糊、混合不清，政府普遍存在着“越位”、“错位”、“缺位”的角色认识错误，严重制约着城市化进程和城中村的彻底改造。
（一）政府角色越位——越位于市场机制行使职能
越位主要是指政府干了不该干的事和管了不该管的事，直接包揽了本来可以由市场机制进行的纯粹私人产品的供应，以及可以由政府、企业、非政府组织共同参与的混合性公共物品的供应。主要是由于政府占据了市场地位，使得市场的主体地位发挥不出来。政府的机制改革使政府的职能发生了很大的变化，但是有相当多的政府（尤其是地方政府）还没有从计划经济的惯性中走出来，仍然是管制型政府，习惯于数量、项目的管理而不是规划管理，往往倾向于直接纵向控制而不是间接横向协调，对城市化的主导变成了强制性推动，不是空间规划、产业规划，把市场作用排除在城市化之外，占据市场在城市化中应有的作用。在城中村改造过程中，政府的越位行为主要表现：
本科学年论文
1.政府投资越位于市场机制。错误认为城中村改造主要是将村民整体搬迁上楼，村庄集体土地就归国家所有，地方政府通过“招标、拍卖、挂牌”将土地转让取得资金来源，由地方政府投资平台进行土地一级开发，负责投资融资，但是以土地转让来的资金无法满足城中村改造，导致前期资金压力巨大。由于政府长期把市场机制排除在城中村改造之外，导致巨额的资金缺口无法及时得到满足。深圳市一直是国内政策创新的领头羊，在城中村改造方面也不落人后，出台了城市更新机制，主要是鼓励社会投资的参与，在圈定的城中村改造中设定一些基本原则，比如除必须配套的服务设施由政府提供外，其他的交由社会投资人和村民村集体去设计和实施。深圳市城中村改造的成功主要是源于政府引入了市场机制，解决了资金不足的困难局面，由此可以得出由于政府的越位行为导致城中村改造资金困难。
2.城中村的集体土地转为国有土地，为了确保土地资源升值，提高土地使用效率，可以通过市场化运作达到这一目标。市土地储备整理中心以“招拍挂”方式出让土地使用权，价款来支付旧村改造费用。在以往的城中村改造中政府往往自己支配土地，在没有市场的运作下使得土地的利用率较低，浪费十分严重。
3.我国的城市化路径应当选择自然城市化战略。自然城市化战略主张要充分发挥市场的选择作用，让市场机制引导和调控要素向城市集聚的方向、规模和方式，并促使各种城市化主体按照其利益需求和相互关系自主发展、相互协调。在计划经济体制的影响下，政府部门往往依据自身的主观臆断来发展和规划城市，权力过度行使导致行政效率的低下和行政成本的大幅增加。在一轮又一轮的“建了又拆，拆了又建”的恶性改造模式下，城中村改革的进展有限，究其原因就是缺乏必要的市场竞争机制。
4.在城中村的改造过程中，村集体资产是最为复杂，也是和村民利益关系最为密切的问题。长期以来，城中村的集体经济经常由村委会代为管理，而村委会的主要精力集中在对村中事务的处理上，实际上造成了村集体经济的“政企不分”现象，致使村集体经济缺乏市场竞争力，缺乏必要的资金和商品流通渠道，政府行政效率低下。笔者认为最好的做法就是引入市场机制，将村集体经济组织改造成市场经济的股份制公司，具体措施是把村集体经济整合成一个大的发展公司，并将集体资产折成股份量化到
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每个村民，让每一个投入股份的村民成为新公司的股东，这就让村民有了稳定的收入来源。股份制有利于村民集体经济融入市场活动之中，成为城中村改造的主体。目前政府征收城中村土地是给予村民巨额的资金补偿，短期内村民有足够的资金生存，但是缺乏后期的保障以及无法享受未来土地升值的巨额利润，导致城中村改造阻碍重重。
5.根据我国《村民委员会组织法》规定，村民拥有自己管理本村内部一切合法事务的权利，自然也包括城中村改造，政府完全包揽城中村的改造与民主自治的精神相违背，使得村民无法直接参与自己切身利益相关的事务改造。
6.在确认城中村改造主体时，政府往往会为了既得利益导致政策的偏离，倾向那些财力雄厚的大企业、大投资商，权利寻租导致改造主体权利膨胀，为了自己的利益致使城中村改造质量不高，效果不好，出现烂尾工程。本应由市场机制通过招标、竞标等手段挑选那些实力雄厚、社会责任感强、改造经验丰富的开发商。
7.政府在城中村改造中就拆迁损害村民利益时，政府往往不是通过正确的渠道解决村民的利益，而是滥用手中的公权力，采取暴力强迁强拆的办法进行强行改造，损害村民的利益，本来是由“公检法”部门决定是否强拆强迁行为，政府却通过手中的公权力进行行使，是政府的越权行为。
（二）政府角色的错位——政府内部职能分工混乱
角色错位是指政府职能内部发生了职能混乱的现象，即是各个部门职能分配不到位，你干了我干得事，而我越你的权，在出现问题是互相推卸责任。在城中村改造中政府角色错位主要表现在以下几个方面：
1.在中央政府向地方政府分权的过程中，地方政府存在着角色上的错位。中央政府既要弥补市场缺陷，又要校正市场不足，同时还要进一步完善市场机制。而地方政府的反宏观调控行为导致了地方割据，阻碍了区域内部的整合以及区域与区域之间的协调。由于政策导向上的缺陷以及地方政府对自身经济利益最大化的不当追求，导致地方政府和权利阶层“权力寻租”现象。如果地方政府权力的过大，就会导致中央政府的宏观政策得不到实行，而以自己的主观意志进行城中村改造，达不到中央政府改造城中村的宏观目标。
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2.地方政府在宏观调控上与中央政府的二元博弈的过程中地方政府存在着角色的错位。一方面，地方政府通过“上有政策下有对策”的办法使自己在区域竞争中获得利益；另一方面，地方政府通过
“讨价还价”的办法，在对中央政府在投资与政策上从自己的利益出发，曲解、阻隔中央的宏观政策，使中央宏观政策在地区实施过程中受到一定阻碍。在城中村改造中，由于地方政府的行政人员对中央政府的政策认识不够，把城中村改造当成提升政府绩效和官员升迁的手段，因此“征地不征村”成为必然选择，对具有改造条件的城中村改造不完全，留下许多遗留问题，比如村民变成市民后医疗保障体系不到位，人们面临就医难、药费贵，村民土地被征收，没有长期稳定的收入来源等。
对没有达到改造条件的城中村盲目的进行改造，致使改造投入巨大，浪费十分严重，频出烂尾工程，甚至出现经改造的城中村又变成新的城中村。
3.政府和城改办职能分工错位，在城中村改造中政府的职能主要是负责审定本地区城中村改造工作计划，制定城中村改造的相关政策，对城中村改造工作进行指导、协调和监督，解决好城中村改造中出现的新问题。
城改办的主要职能是实施政府制定的城中村改造计划，指导完成村级集体经济改制，最好的办法是集体经济变为股份制经济，组织实施村民户籍改登，村民变市民，并及时、公平、彻底的对失地村民进行补偿。通过竞争机制进行招商引资，提升城中村产业水平。然而政府在城中村改造中扮演“全能政府”角色，导致许多城中村改造目标不明确，监督不到位，缺乏后期的保障措施。而该由城改办履行的职能政府却强加干涉，造成严重的职能错位，导致村民失去长期的经济来源，村民变成市民后无法享有和城市居民同等待遇、社会福利。
4.整个拆迁过程中政府部门身兼“裁判员”和“运动员”，造成政府角色严重错位。政府拥有裁决拆迁争议、裁决补偿数额的权力，这是一项司法性权力，根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，市、县人民政府城市房屋拆迁管理部门负责本行政区域内城市房屋拆迁行政裁决工作。根据行政法的基本理论,行政裁决是指行政机关依照法律规范的授权,对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查,并做出裁决的行政行为○。行政裁决与一般行政行为不同,其裁决方式类似4于法院的审判方式,因而具有准司法性。因此,作为行政裁决机关的政府只
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能居中进行裁决,与房屋拆迁当事人之间的拆迁纠纷不能有任何利害关系。而政府违规介入到城中村拆迁时,它既是拆迁人,又是行政裁决机关，那么政府所做出的行政裁决行为很显然是不合法的。同时政府还拥有强制拆除房屋的权力。根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。实践中有些政府在强制拆迁的过程中,往往还对尚未拆迁的城中村居民采取断水断电等强制性措施。这些行为严重侵犯了村民的财产权、人身权甚至威胁生存权,使群众对政府抱有强烈的不信任感,与政府关系恶化，从而导致实施强制拆迁后,往往会在拆迁人和被拆迁人争议的基础上,又形成拆迁人和拆迁主管部门、当地人民政府之间的争议。
5.中央政府与地方政府在人事和机构管理方面错位，中央政府干预太多导致混乱，地方政府却无权直接进行管理，比如各个市的市长任命是由中央政府直接调任，他们对本市的具体情况不了解，缺乏人事关系。市长对人民来说很陌生，好多地方的人民甚至还不知道市长的姓名。他们在履行职责时往往很困难，各种措施贯彻不到位。反之对本市有很大贡献而且了解当地的具体情况、群众基础好的干部却得不到重用。而政府机构设置上严格按照中央职能部门设置，部门林立，导致政府职能交叉、重叠，职权划分不清楚，缺乏灵活性和创新性，致使我国官员数量庞大，三公消费数额巨大，浪费十分严重。各个部门的职责履行不到位，追究责任时互相推诿抵赖。在一些城市比较小的地方完全可以少设部门，权利分配清楚，还能提高行政效率。
（三）政府角色缺位——缺乏社会保障
政府职能缺位是指本应由政府生产和提供的公共产品服务，政府却没有尽职尽责，甚至在某些方面出现“真空”。应由政府提供的水利设施、生态环境保护、等其他必要的基础设施的建设仍然力度不够；医疗、养老、就业、生育以及其他社会保障服务的供给仍然不足；各级政府提供的公共教育服务、公共卫生服务、城市公用事业服务仍然不能满足需要。在城中村改造中政府角色缺位主要表现在以下几个方面：
1.城中村配套设施严重滞后，大多数的道路不能满足消防、急救、环卫等车辆通行，究其原因是城中村道路狭窄，大多数的道路都是单行道，本科学年论文
很少有双行道，车辆很多的城中村必然出现道路拥堵。另外是人为原因，城中村居民收入较高，拥有交通工具很普遍，在没有专用地停车场，道路两旁就成为人们的停车场，更显得道路狭窄，通行能力差，加之一些大城市为了维持城市城中村整洁，对城市中的小摊小贩清理，城市生活巨大压力和城中村廉价的租金、庞大的消费人群，城中村就成为小摊小贩的不二选择，他们的到来更加加剧交通堵塞，北京市朝阳区和平小区不是城中村，但是他的现状可以参考，每天晚上小区的轿车把道路完全堵死，如果你带的东西比较多，行走都很困难。今年国庆节笔者看到比较惊人的一幕，一户人家因为天然气泄漏导致失火，火势有扩大地趋势，但是消防车却迟迟不到，笔者在楼上计算时间，结果花了20多分钟后消防车才到，后来我了解道，消防车早就到小区外面，由于道路很多不知道从那条道路进来，后来在小区管理人员带领进来了，但是距离失火地点还有40米时消防车再也开不动了，原因就是两旁的车子已经赌得消防车过不去了，城中村也是这样的现状，消防隐患十分突出。另一方面城中村缺乏统一的规划管理、排水排污、垃圾处理等市政配套设施不足，使得生产性和生活性污水排入河道，污染河水和毒死水生生物、植物，加上城中村人口稠密，使得居住环境显得更加拥挤散乱，水电管线交错、混乱，居住环境脏、乱、差，有些居住环境甚至还赶不上农村。
2.政府的社会保障服务供给不足。医疗方面，我国当前的政策明确规定，农村居民享受农村新型合作医疗政策，中部的一些城市每人每年出资10元，加上财政、村集体的补贴基本可以解决一年中得正常看病问题。但是城中村改造后，村民身份由村民变成市民，不在享受农村新型合作医疗政策，在城镇居民基本医疗保障制度还没有推行的情况下，居民又得面临看病难、看病贵的局面。养老方面，中国虽在社会保障领域取得长足进步，但至今还没有建立一套行之有效的社会保障制度，仅为城镇人口提供的社会养老保险速度相当缓慢、规模小，据统计城镇养老保险覆盖率仅50%，目前中国60岁以上人口占总人口比重超10%，按照国际标准，中国已经进入老龄化社会。同西方工业化国家相比，中国老龄化具有规模大、速度快的特点。西方国家是先实现工业化后进入老龄化，“先富后老”，而中国
“未富先老”，特别是中国养老保险实行先收现付制，没有积累充足的后备储蓄资金，使得政府和社会保障部门无法顾及城中村广大老龄人口的保障需求。
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就业方面，城中村改造后，农民失去土地，失去了职业，也就失去赖以生存的经济来源，农民没有一技之长，更没有多少文化水平。在竞争激励的人才市场上，他们得不到一席之地，以自己的身体甚至是生命换取微薄的收入来源，既得不到尊重也无法实现自身的价值。政府在城中村改造不对农民进行技术培训、技能鉴定，更没有通过有效途径提升农民的文化水平，政府也没有出台相应的优惠政策带动村民自主创业。计划生育方面，按照现行政策城中村居民可以享受一孩是女生二孩，独生子女或两女户奖励扶助等优惠政策，一旦城中村改造，他们就只能生育一个小孩，由于农村的“养儿防老”观念根深蒂固，这是一女或二女家庭难以接受的，加上还得不到补偿，超生还要被罚款。
3.政府提供的公共教育服务、公共卫生服务仍然不足。城市化是我国发展的必然趋势，大量土地的被征收致使大量农村劳动力进入城市，在城中村中他们占据很大部分，但是子女的教育对于他们来说是很承重的经济负担，高考的户籍制度对他们的子女是不可逾越的藩篱，教育十分不公平。另外，城中村缺乏公共服务设施，为人们提供方便的公厕奇缺，就算有也是及脏及臭，管理部到位，许多公厕就只剩下便槽，冲洗设施已经被破坏。人多地少得城中村还缺乏专用的停车场、供人们休闲学习的图书馆、体育设施也十分缺乏、商业网点也无法满足需要。
三、在城中村改造中正确定位政府角色
城中村改造中主要涉及政府作用、改造形式、改造主体、筹资方式、拆迁补偿方式、土地权属变更、管理体制变更等诸多要素，这些要素的不同组合，在全国形成比较典型的城中村改造模式。
珠海模式，珠海的城中村改造模式是由政府引导房地产商改造开发城中村的模式。政府在改造中起着决策引导、制定改造规划、出台改造优惠政策的作用。房地产商为改造主体，政府通过公开招标引入有实力的开发商，由房地产商筹集资金完成改造工作。改造方式为拆掉后彻底重建，建设商品房和商品房化的安置房。拆迁补偿方式为实物补偿为主，货币补偿为辅，土地权属由集体土地转变为国有土地，转让期限是70年。体制变更方面有撤村（委会）建居（委会），村民变市民，集体经济组织改为股份公司、村民变股东。
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广州模式，广州的城中村改造模式是由政府引导村民自行开发改造、不允许房地产商进入模式。政府在改造中起着制定基本政策、出台优惠和扶持政策，积极引导的作用。村集体和村民为改造主体，政府提供按照“谁出资、谁受益”的原则，由城中村自行改造开发，村集体和村民自行出资为主，区财政拿出部分配套资金，不允许房地产商介入。改造方式为重建、改建与综合整治相结合。拆迁补偿方式由各城中村根据具体情况而定。土地权属由集体土地转为国有土地，体制变更方面有撤村（委会）建居（委会），村民变市民，集体经济组织改为股份公司、村民变股东。
珠海和广州城中村改造的成功主要是由于政府职能的转变，政府在改造中起着制定基本政策、出台优惠和扶持政策，积极引导的作用。因此在现行的城中村改造中政府应该变以往单方面主导拆迁的做法，不与民争利，而更多的是扮演好人民利益的代表者、公共政策的制造者、公共服务设施的提供者。
（一）政府是人民利益的代表者
城中村改造困难重重，主要就是没有处理好村民的利益，首先是城中村改造完成后，农民失去赖以生存的土地和以出租房屋为主要经济来源的生活、生存方式断裂。农民由村民变成市民，却在医疗、养老、就业、计划生育方面享受不到与市民同等的待遇。其次村民虽得到比较丰厚的拆迁补偿款，但是没有实现资金的增值（也就是俗话说的钱生钱），造成这一原因是政府与民争利，政府为了节约和减少支付城中村改造资金，在改造中政府即是投资者、改造者，又是监督者和利益矛盾的仲裁者、协调者，政府集权利于一身，当出现利益冲突时，理所当然的损害村民的利益，另外，政府为了提升地方经济实力，疯狂地征收土地，获取土地升值是带来巨大的利润，同时为了搞好政绩，大规模的进行城中村改造，改造的城中村数量多、规模大，政府盲目的追求速度，忽视了质量问题，政府与民争利完全背离了政府的属性。我国的政府是人民的政府，政府是人民利益的代表者，人民赋予政府权利，政府为人民服务，在当下的城中村改造中，政府如何行使权利成为人民利益的代表者呢？最主要的是让利于民，让利于民的原则是城中村改造的基本原则，政府部门始终要坚持把关心和维护广大人民的利益作为城中村改造的基本出发点和落脚点，使村民真正成为城中
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村改造的参与者和受益者。
1.完善产权手续，城中村改造时间紧、任务重，以往都是采取先开工建设在补办各种手续的办法，如土地手续、房屋拆迁手续，政府要督促国土、建设等部门解决土地产权手续，各级住房建设局要抓紧时间补办各种手续，尽快给村民办理房屋所有权证，防止“小产权房”现象发生。
2.政府要拓宽就业渠道，就业是解决失地农民最好的基本生活保障，当前政府促进城中村居民就业的最好办法就是提高村民的职业技能，政府应组织村民加强职业培训、技能鉴定、同时还要提升城中村居民的文化水平，有知识、有技能的村民在激励的人才市场上完全可以找到自己的一席之地，另外政府还要出台优惠政策，积极鼓励村民自主创业，如无息贷款、政策扶持等。也可以在城中村改造时，根据当地的实际人口规模，规划出一定数量的营业用房，让村民出租和自营。对于改造好的城中村的一些收费性项目交由本村人自行承担，如物业管理、小区周边的环卫等，在解决城中村居民的就业问题时也提升了村民的收入，也就相应的解决部分就业问题。
3.提升城中村居民的社会保障福利，城中村改造完成后，村民的身份变成市民，在户籍改革方面，要降低户口的含金量，政府应把户籍制度变成一种登记制度，使户籍制度行使通常意义的基本职能，而不是识别身份，那么这个转变就能使户口不再与一系列福利待遇关联在一起，结束城乡之间的隔离状态。另外在城中村改造进行时政府对城中村居民统一办理城镇基本的医疗保险，城中村改造完成后，身份变成市民的村民不会在面临看病难、看病贵的局面。同时政府还应该利用转让土地得到的资金留下一部分作为城中村居民的养老后备资源，做到老一个养一个，完善城中村养老保障体系，促进城中村改造的顺利完成。
（二）政府是公共政策的制定者
所谓公共政策是以执政党和政府为主的公共机构，在一定的政治背景下，经竞争、合作的民主途径以科学的方法选择适合的工具，采取行动解决社会公共问题，求得社会进步的过程○。政府作为公共政策提供者职责不5可改变。政府作为公共政策行动主体地位是由宪法和法律确认的。在具体的公共政策的制定中，政府起着实际的控制、引导作用。在城中村改造中，本科学年论文
政府是唯一的、受到立法保护的公共政策制定主体。
1.城中村一直是阻碍城市发展的顽疾，政府不管村委会管不了的情况下和社会、经济飞速发展的情况下，城中村的一系列社会问题渐渐凸显，渐渐上升为社会公共问题，严重影响城市化进程和居民公共利益的实现，因此，政府必须采取措施解决这一社会公共问题。
2.在公共政策实践中，作为国家公共权力来源的全体人民却不可以亲自参加到公共政策规划、实施的具体事务中，一方面是由于受到其自身知识和专业条件的限制，另一方面也是考虑到要在国家治理中尽量节约人力、物力。因此人民是将这种管理的权力交给政府，因此政府的公共政策价值取向是为民谋利，让利于民。政府实行城中村公共政策的目的是为了解决城中村的社会问题，因此政府的价值取向是政策立场和态度总是追求实现和维护整体社会有序发展和实现公共利益。政府在公共政策活动中要做的工作是尽量防止自身利益追求偏离整体社会发展和巩固社会根本制度这一价值选择，同时协调开发商、村民，其他社会组织的利益追求，力求将政府的价值选择一致起来。
3.政府在设计方案时，首先要对实践主体进行选择，确定“谁做”、“谁不做”、“以谁为主做”、“要谁辅助做”、“如何做”等。其次是对行动的方法、途径和手段进行选择，他直接关系到政策目标能否实现及其实现程度。再次是要解决政策实践主体和客体之间相互作用的条件与环境问题。对政策运行的主要要素必须依据特定实践时空环境，加以精心选择和严格规定。另外政府制定的公共政策要尽可能多样化，不但包括各种可能实现目标的方案，还要包括预防方案、应变方案等。另外政府应把所有可能的备选方案全部构想出来，不能有任何遗漏，因为这是保证最后能选定一个最优方案或比较满意的方案的重要条件。最主要的是政府在制定公共政策时，要运用创造性思维，敢于打破常规和传统观念的勇气和魄力，而不是把城中村改造看成是简简单单的例行公事。
4.由于政府制定的政策方案是面向未来的，为了正确评价方案，必须对方案进行预测，首先要考虑城中村客观条件的变化，哪些因素对城中村改造有利，在利用这些有利因素克服不利因素，未来环境发生如何变化，就现在的科学技术进步和社会发展趋势，能否解决政策方案实施中遇到的困难，另外还要对公共政策方案预期效果的预测，最主要的是谁对方案负
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责，只要知道了方案的预期效果，才能使决策者在选择方案做到胸有成竹。
5.城中村改造规划涉及面广，投资巨大，一旦付诸实施，就会带来巨大的资源投入，如果实施不了，不仅投放的资源会成为“沉没成本”，还会损害政党和政府形象。因此，对城中村的改造政策预案事先做可行性论证是必不可少的环节。也是体现政府决策民主化、科学化的宗旨。在进行可行性论证时，要对政治可行性、经济可行性、技术可行性进行系统论证。
6.政府要协调多个主体贯彻执行公共政策。对公共政策执行主体而言，优化内部组织结构，职权分配准确，各部门独立行使职能，又要加强协调工作。对政府工作人员而言，提升个人素质和敬业精神，做好自己的本职工作，多到阶层调查，收集第一手资料，减少在会议室以主观臆断决策，做到公共政策合情、合理，具有执行力。对开发商而言，政府在给予优惠政策的情况下，严格按照政策执行，塑造大企业形象全心全意服务于人民。对村民而言，依法维护自己的合法权益，在自己的切身利益解决好后，以积极的态度融入城中村改造中去，政府加大宣传工作提升民主意识，另外政府还要优化公共政策执行环境，比如完善法制，提升人民监督、政府监督的能力，加强对公共政策的宣传，还要改善人们的价值观，改变以往的“利和益”博弈观。
（三）政府是公共设施的提供者
城中村的公共配套设施严重不足，大多数道路不能满足车辆通行的需要，供人民方便的公厕奇缺，文体医卫设施和商业服务不足，由于政府对城中村缺乏统一规范的管理，排水排污、垃圾处理等市政配套设施严重不足，建筑物缺乏统一规划，由于人口稠密，更加显得公共设施的不足和环境的脏乱差。在城中村改造中政府是公共设施的提供者，为改善城中村环境提供必需的公共设施。
1.公共教育服务设施，城中村人口众多，在经过精确的调查后，修建幼儿园，中小学，以及初高中，也满足城中村中村民孩子上学问题。武汉复兴区凌智小学就是一所城中村小学，他接收的学生大部分是城中村居民的孩子，教学条件差，晒东西的阳台成为孩子们的操场，不足二十平方米的教室挤了三十个学生，甚至一张课桌挤五个孩子，充分体现了政府的公共教育投入不足，城市教育不公平，因此政府应加大投入提供充足的设备
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和资金，以及优质的教师队伍，政府通过宣传、奖励、鼓励的手段，扩大融资渠道，让更多的组织和个人投入到城中村公共教育服务设施上来，另外政府应建立比较齐全的图书馆，提供丰富的图书资源，满足城中村居民的学习需要，并且免费向全村开放，同时政府还要组织司法机关开展相关法律方面的活动，普及人们的法律知识，卫生部门加大宣传卫生知识等。最重要的是政府在进行城中村规划改造时就要规划好建筑教育用地，相应的配套设施和经费，学校可以通过“村企共建”模式，由村出地政府出钱承包给企业，开发商高效的管理和尖端的技术在村民和政府的监督下，提供优质的公共教育设施。
2.提供充足的公共卫生服务设施，城中村一直是城市环境脏乱差的代名词，卫生条件奇差，主要原因是政府的公共卫生设施供给不足，排水管线老化、堵塞，排水能力有限，政府没有组织人员疏导，也没有进行优化和改造每当大暴雨的时候，城中村就成了“集水村”，管道里的垃圾四处皆是更加影响环境。政府应对城中村的排水系统进行重新改造，在城市化进程的同时，新建的房屋还有排水系统应与以前的排水系统接通，在人口增加的同时，政府要使用大排量的管道，这样及提高了排水能力又提高了防堵塞能力，政府还应组织专职人员，定期对下水管线进行检查维修，在城市的下游修建污水处理厂，防止污水排入大河污染河流。另外加大公厕建设，许多地方由于缺乏公厕或者公厕私营，导致城市花园后面隐蔽处成为人们的方便之地，严重影响城市卫生，政府在建造公厕时要保证质量，尽量使用高质量高强度的设备，取缔私营公厕，政府统一管理组织人员进行监管和卫生保持，另外政府还要定期对城中村街道、公厕、学校等公共场所进行消毒，防止疾病发生。
3.政府提供基本的生活设施，首先政府拓宽城中村道路，然后引入城市公交，这样就可以规范城中村交通，方便人们出行，减少自己驾车的风险，在规划城中村时政府要留有储备用地，可以暂时当成村民的临时停车场，彻底的改造城中村的交通问题。另外，政府要帮助村民提升居住环境，就要规范市场秩序，政府修建专用的农贸市场，以低廉的租金和无偿供小商小贩使用，但是政府要监管到位，避免形成市场垄断，政府统一规划管理，激活市场潜力，改变城市风气。另外，政府还要加大整合力度，引导公安、工商管理部门对城中村的人口进行排查，对于败坏社会风气的东西
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进行清除，政府还要加大绿化建设，多建设城市主题公园，方便人们休闲娱乐，组织人员带动城中村文化产业的发展，提升城中村的文化氛围，还要增建体育设施，认真落实贯彻党的政策，把积极、向上、对城中村有利的元素引入城中村，进一步提升人民的生活质量。
四、结束语
城中村产生是城市化的必然，由于受到城乡二元体制的影响，政府不管村委会管不了的情况下，城中村的一系列社会问题渐渐凸显，主要体现在村民失去赖以生存的土地，在获得巨额的经济补偿时，也失去未来的许多东西，比如身份虚化，变成市民的村民在城镇医疗保险还没有普及的情况下又得面临看病难、看病贵的局面。由于知识和自身条件的限制，对国家的一些优惠政策信息不了解，使得居民的现有资金没有得到保值增值，而转变成以出租房屋为经济的主要来源的形式。由于城中村拥有大量的外来人口，村民的经济效益较好，人们可以不用辛苦劳动就获得较高的收入。因此出租更多的房屋就变成了城中村居民的唯一选择，由于缺乏制度规定，无人员管理，城中村居民违规修建更大更高的建筑，而且布局十分混乱，高大稠密的建筑使得居民房屋的采光条件极差，缺乏卫生服务设施，导致城中村环境脏乱差。另外，人口稠密且管理不到位导致城中村成为“黄赌毒”的聚集地，治安事件频发。
造成这些现象的主要原因是由于政府的角色定位错误，没有履行好自己的职责，体现在政府角色越位、错位、缺位，在现实的城中村改造中，政府越位于市场机制本应由市场机制去完成的纯私人产品的供应以及由多方参与的混合性公共物品的供应，政府把市场机制排除在城中村改造外，反倒是应由政府提供的基本公共设施、卫生服务设施、安全保障设施、社会保障等却是严重的投入不足，甚至出现“真空”，存在严重的职能缺位。另外政府只把城中村改造看成是例行公事，职权分配不到位，在出现问题是互相推卸责任。在制定政策时，没有做好公共政策预测以及可行性研究，出现严重的角色错位。
政府是人民利益的代表者，要坚持把维护好和实现好人民利益作为出发点和落脚点，让利于民。还要为城中村改造制定行之有效的政策，实现公共利益，满足更多群体的需求，同时政府要做好本职工作，能不管的就
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不管、管不好的尽量少管，应由政府提供的公共服务设施要健全，以及城中村居民的医疗、养老、生育、就业、孩子教育等社会保障体系的完善。
因此政府要转变职能和执政理念，转变以往的主导角色，成为城中村改造人民利益的代表者、公共政策提供者、社会公共服务设施提供者，促进城中村改造顺利完成。
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济南市人民政府办公厅关于进一步规范中心城城中村改造工作的通知
文章属性
【制定机关】济南市人民政府
【公布日期】2012.08.24?
【字
号】济政办发[2012]31号
【施行日期】2012.08.24?
【效力等级】地方规范性文件
【时效性】现行有效
【主题分类】城乡建设综合规定
正文
济南市人民政府办公厅关于进一步规范中心城城中村改造工作的通知
（济政办发〔2012〕31号）
各区人民政府，市政府各部门：
为深入贯彻落实《济南市人民政府关于加快中心城城中村改造的意见》（济政发〔2011〕15号）精神，进一步明确责任，统一政策，完善措施，规范和加快中心城城中村改造工作，现将有关事项通知如下：
一、进一步明确责任
（一）成立济南市中心城城中村改造工作领导小组（成员名单附后），负责研究确定中心城城中村（以下简称城中村）改造中的重大问题，制定相关政策措施，决定总体改造规划，分解年度改造计划，协调解决城中村改造中遇到的困难和问题，督促检查各级各部门工作推进情况。领导小组办公室设在市城乡建设委，负责协调城中村改造的日常工作；负责牵头城中村改造年度计划编制、总体策划方案审批；负责组织政策解读、技术指导、督促检查、情况调度、建房数量认定等。
（二）各区政府（含济南高新区管委会，下同）是本行政区域城中村改造工作
的责任和组织实施主体，负责统筹本辖区城中村改造工作，按照市政府济政发〔2011〕15号文件相关规定履行职责，完成任务，落实要求。尤其要严密组织编制城中村改造总体策划方案和具体实施方案，并对其合理性、可行性严格把关；认真核定改造村（居）在册村（居）人口数量，认定长期在本村居住的非本村集体经济组织成员住户数量及需安置面积，严格控制和据实提报城中村改造成本，并对其真实性负责；细致地做好拨付土地收益的使用监管工作。
涉及特定区域的城中村改造，特定区域的责任主体须主动与辖区政府共同协商工作推进事宜，相关区政府要积极配合。
（三）市政府有关部门要各司其责，密切协作，推动中心城城中村改造工作顺利开展。市城乡建设部门负责城中村改造工程的建设管理、安全监管、竣工验收等工作。市规划部门负责根据改造村（居）人口数量，结合村（居）土地利用现状，确定安置地块、生产生活保障地块的用地和建筑规模，并确定相应经营性用地规划条件。市国土资源部门负责改造村（居）集体土地征收工作，按照规定组织做好安置用地、生产生活保障用地和经营性用地的土地供应及确权登记发证工作。市财政部门负责牵头组织中介机构对城中村改造成本进行审价，负责按照相关规定对土地收益进行核定和分配，并进行成本拨付。市审计部门负责审查监督拨付的城中村改造成本、土地收益分配使用情况。市住房保障管理部门负责安置用房、保障用房及其附属设施等房屋的权属登记管理工作。市城管执法部门负责查处城中村改造中未经批准或未按照批准条件建设问题。
二、统一政策标准
（一）在充分考虑公共面积分摊的情况下，城中村改造安置用房为多层建筑的，按人均建筑面积40平方米予以安置；安置用房为小高层建筑的，按人均建筑面积43平方米予以安置；安置用房为高层建筑的，按人均建筑面积47平方米予以安置。
（二）城中村改造的生产生活保障用地规模，可按照人均25平方米规划净用地面积核定。
（三）城中村改造可按集体经济组织成员总人口，增加不超过10%的住房安置面积和保障用地，由集体经济组织管理，用以留待安置集体经济组织新增人口等相关人员和纳入生活保障用途。
（四）在条件允许的情况下，规划部门要对城中村改造安置用地和生产生活保障用地分别出具规划条件。在符合城市规划的基础上，生产生活保障用地以建设商业、工业、仓储等用房为主，原则上不得建设住宅项目。城市规划确定改造项目用地全部为居住用地且用地性质无法调整的，各责任主体可对区域内改造项目生产生活保障用地统一考虑，将生产生活保障用地统筹管理，在区域内进行置换。
（五）改造前已建设形成的权属归村集体所有的商业、批发零售等用房，制定改造规划时可以保留的，作为生产生活保障用房对待，并相应核减生产生活保障用地规模。
（六）城中村改造未占用本村旧址的，安置房竣工交付使用后，责任主体负责督促改造村（居）在1年内拆除旧村址上的原有房屋并腾出土地，交由政府统征储备。
（七）划定经营性用地规模和拨付城中村改造成本的原则。
1.经营性用地规模按照基本平衡村庄安置改造成本的原则确定，即按照经营性用地招标拍卖挂牌出让成交总价款的60%与城中村改造成本平衡。满足平衡城中村改造成本的经营性用地规模之外的村（居）其它集体土地，按照《济南市土地征收管理办法》（市政府令第238号）规定的标准征收补偿。
2.改造项目用地规模不足，划定的经营性用地招标拍卖挂牌出让土地总价款的60%不足以解决村（居）改造成本的，从拨付到所在区域相关责任主体土地出让净收益中平衡解决。
3.先行拨付城中村改造成本时，要以改造项目中经营性建设用地出让前责任主体提报的金额为上限依据，最终按照《济南市人民政府办公厅转发市财政局等部门关于规范国有建设用地出让成本结算工作的意见的通知》（济政办字〔2010〕57号）结算。
（八）城中村改造涉及的已批准并符合规定标准的村（居）民安置用房的全部建设投入、城中村基础设施建设资金（含安置用地内规划的村（居）办公、物业管理、社区服务等配套设施的全部建设成本，由改造村（居）投资且为改造村（居）服务的文化教育等设施的建设资金）、生产生活保障用地的土地征收补偿费用、征收补偿所发生的财务费用和管理费用及依法可纳入成本的其他费用可纳入改造成本。
（九）城中村改造建设项目经市中心城城中村改造工作领导小组批准后，要尽快推进，规划方案批复1年内无实质性进展的，视为自动失效，再次启动时须按规定重新组织报批。
三、分类处理违章建设问题
（一）未经批准或未按照批准条件建设的房屋，同时满足下列条件，经市中心城城中村改造工作领导小组批准，可以结合城中村改造给予完善相关手续。
1.所建房屋符合土地利用总体规划和城市总体规划，或虽不符合土地利用总体规划和城市总体规划，但经调整可以达到要求的；
2.符合规定安置标准，所建房屋全部用于安置本村（居）民和长期在本村居住的非本村集体经济组织成员住户的，或者部分用于安置、部分用于房地产开发的单体建筑尚未入住，且可以整栋调整为安置用房的；
3.建筑工程质量合格的。
（二）违章建设房屋未占用安置用地的，不影响安置用地审批，但前期已安置的村民人数，在应安置人口数中予以扣除。其生产生活保障用地审批，结合违章建
设房屋处理情况统筹考虑。
（三）违章建设房屋严重违反土地利用总体规划或城市规划的，或存在严重质量安全隐患的，依法予以拆除。
（四）以城中村改造为名占用集体土地进行房地产开发的，按照有关规定处理；构成犯罪的，移送司法机关依法追究有关人员的刑事责任。
（五）市中心城城中村改造工作领导小组办公室负责组织规划、国土资源、城乡建设、城管执法等部门研究制定违章建设问题处理工作程序，报市中心城城中村改造工作领导小组批准后执行。
四、开展自查与整改工作
（一）自查工作。各区政府和各投融资平台要对已批准的城中村改造项目进行全面自查，市中心城城中村改造工作领导小组办公室负责牵头制订实施意见，各责任主体具体组织实施。自查内容包括城中村改造项目现状、工程建设情况、村（居）人口变化情况、安置用房和保障用房分配使用情况等，各责任主体要认真分析存在的问题，制定整改方案，形成自查报告，在本通知下发1个月内报市中心城城中村改造工作领导小组办公室。市中心城城中村改造工作领导小组办公室会同市有关部门对自查报告进行审议，提出审核意见，报市中心城城中村改造工作领导小组批准。各责任主体根据市中心城城中村改造工作领导小组批复意见，在市有关部门配合下针对不同情况分类整改。
（二）分类整改工作。
1.截至本通知下发之日，对虽经批准，但尚未取得安置、生产生活保障用地规划条件的城中村改造项目，须按市政府济政发〔2011〕15号文件和本通知精神重新予以审核。
2.人均安置面积超过规定标准的城中村改造项目，已取得规划条件，安置或保障用房尚未开工建设或部分开工建设的，结合建设进度重新核准安置或保障用地规
模。应核减用地规模，但因特殊情况核减有困难的，可参照下款超建部分处理办法处理。
3.人均安置面积超过规定标准的城中村改造项目，已取得规划条件，安置和保障用房全部开工建设或已竣工，无法重新核准安置和保障用地规模的，责任主体要制定有效措施并向市中心城城中村改造工作领导小组作出书面承诺，确保安置用房超建部分不对外销售；对外销售的，严肃追究相关责任人的责任。超建部分所占土地的征地补偿款将从拨付的城中村改造成本中相应扣减，超建部分不享受政策性规费减免。条件允许的，可由政府按照建设成本价整栋或整单元收购保障用地内建设的居住用房，纳入全市保障性住房分配管理。
4.因重新审核或核准而增加的规划策划、方案设计等费用，经审计后可与前期费用一并纳入城中村改造成本。
5.重新核准安置和生产生活保障用地时，可考虑原项目批复后的人口变化情况。
本通知自印发之日起施行，有效期5年。
济南市人民政府办公厅
二O一二年八月二十四日
济南市中心城城中村改造工作领导小组成员名单
组
长：孙晓刚（市委常委、常务副市长）
副组长：田
庄（市城乡建设委主任）
韩晓光（市国土资源局局长）
贾玉良（市规划局局长）
成
员：王宏志（市发改委主任）
覃俊文（市监察局局长）
张
利（市财政局局长）
蒋晓光（市人力资源社会保障局局长）
孙竹兮（市审计局局长）
高立文（市环保局局长）
张苏华（市民政局局长）
宋永祥（市城管局局长、城管执法局局长）
刘胜凯（市住房保障管理局局长）
王继东（市市政公用局局长）
吴德清（市公安局副局长）
黄元俭（济南高新区管委会副主任）
田庆盈（历下区区长）
王勤光（市中区区长）
国承彦（槐荫区区长）
李洪海（天桥区区长）
吴承丙（历城区区长）
张洪武（长清区区长）
领导小组办公室设在市城乡建设委，田庄兼任办公室主任，今后，领导小组成员及办公室主任职务如有变动，由该单位接任领导自然替补，并由领导小组办公室负责通知。
关于**市开展“城中村”地块改造的实施意见
为贯彻落实国土资源部《关于开展城镇低效用地再开发试点指导意见》（国土资发[2013]3号），积极推进**市新型城镇化建设，加快实施“城中村”地块改造，加强城镇社会和人口管理，优化城镇空间形态,提高土地节约集约利用，消除城乡二元结构,促进城乡社会经济协调发展，提出实施意见如下：
一、“城中村”改造范围
“城中村”是指：在城镇建成区或城镇规划区范围内，土地被全部或部分征用，原农村居民全部或部分转为城镇户口，被建成区包围或半包围的自然村。
近期**市“城中村”地块改造范围：区域位置上，分布在外环周边、老城镇地区，处在城市化包围之中；土地性质上，以集体建设用地为主，现状为村民宅基地和其他建设用地犬牙交错，相互交织；人口结构上，原农村居民部分或全部转为城镇户口，本地人与外来人口数量比例严重倒挂；社会管理上，环境“脏乱差”，违章搭建现象突出，存在大量社会管理和安全隐患，与周边形态和环境形成反差；公共服务上，基本公共服务不健全，相关基础设施超负荷运行使用等。
二、指导思想和基本原则
（一）指导思想
深入贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神以及建设
新型城镇化要求，紧紧围绕“创新驱动、转型发展”总体要求，以统筹城乡发展、优化人居环境、节约集约土地、保障村民权益为目标，采取多种模式，通过政府引导、村民自愿、社会参与、市场运作等方式，积极开展“城中村”地块改造，优化土地利用结构，合理调整空间布局，改善居住生态环境，促进产业转型升级，加快城乡一体化发展。
（二）基本原则
1、政府主导、区镇为主。区、镇政府是“城中村”地块改造的责任主体，要加强统筹协调，充分调动农村集体经济组织和村民的积极性，吸引各方参与，实现共赢。在市场化运作过程中，要加强指导和监督，确保改造工作顺利实施。
2、科学规划，分类指导。根据城乡规划、土地利用规划以及其他专业规划的要求，结合“城中村”地块区位条件和特点、经济结构和社会发展水平等因素，因地制宜，统筹规划，科学制定改造方案，积极稳妥地组织实施。
3、以人为本、尊重民意。充分发挥村民主体地位，尊重农民意愿，维护农民利益，建立平等协商机制，保障其知情权和参与权，妥善解决村民利益诉求。改造方案要充分听取村民意见，做到公开透明、公平公正。
4、统筹兼顾、综合平衡。“城中村”地块改造以自我平衡为主，对部分成本收益无法平衡的地块，在符合城乡规划和土地利用规划的前提下，统筹考虑区域功能，适当增加开发强度，增强
改造项目自身资金平衡能力。
三、改造方式
“城中村”地块改造可采取政府土地储备方式、农村集体经济组织改造方、公益性项目实施改造方式等。
（一）实施土地储备方式：各区政府通过实施土地储备（市级土地储备机构不参与），进行土地征收、安置补偿和必要的基础设施建设。经营性土地形成“净地”后，公开招标、拍卖、挂牌出让，由受让人按规划开发建设。
（二）农村集体经济组织改造方式：以农村集体经济组织为改造主体，或引入合作单位共同改造开发。改造方案在市、区有关部门指导下，经村民集体讨论后，由农村集体经济组织或合作单位自筹资金改造开发。
（三）公益性项目建设实施改造方式：“城中村”改造地块土地规划性质为建设公益性项目的，可通过直接实施公益性项目建设改造“城中村”地块。
四、工作目标
按照“实事求是、量力而行”、“先试点、后推开”的原则，力争在2017年前，启动35个“城中村”地块改造工作。其中，2014年启动11个“城中村”地块改造试点工作。
五、政策措施
（一）为充分调动村民积极性，“城中村”地块改造实行事前征询制度，征求村民意愿，在大部分村民同意的情况下，方可
实施改造。在改造过程中，征地房屋补偿方案、集体资产处置等要充分听取村民意见，切实保障村民的知情权和参与权。
（二）“城中村”改造地块由农村集体经济组织开发建设，或引入合作单位开发建设的，经营性土地形成“净地”后，可以采取定向挂牌方式出让。农民动迁安置房建设纳入保障性住房建设计划，采取定向挂牌方式供地。
（三）在符合城乡规划和土地利用规划的前提下，经对环境容量、城市景观、综合交通、公共配套等要求充分评估论证，在满足地区规划技术标准以及周边条件允许的情况下，对“城中村”改造地块建设规划指标可给予适当支持。
（四）加大政府投入，建立土地增值收益共享机制，统筹安排土地出让收入和部分专项资金，用于“城中村”地块基础设施建设。对市有关部门认定的“城中村”改造地块，涉及土地出让的，市、区县政府取得的土地出让收入，在计提国家和**市有关专项资金后，剩余部分由各区统筹安排，用于“城中村”改造、基础设施建设等。免征城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金，电力、通信、市政公用事业等企业适当降低入网、管网增容等经营性收费。对改造成本收益缺口较大的“城中村”改造地块，在实施改造时，经综合平衡后，政府可适当给予部分专项资金支持。
（五）鼓励金融机构创新金融产品，改善金融服务，加大信贷支持，积极支持“城中村”改造。鼓励和引导社会资金，通过
直接投资、间接投资、参股、委托代建等方式参与改造。对符合规定要求的企业承担“城中村”地块改造的，探索发行企业债券或中期票据，专项用于“城中村”改造项目。
（六）“城中村”地块改造涉及征地房屋补偿安置的，按照《**市市征收集体土地房屋补偿暂行规定》等文件规定执行。实施土地储备时，在符合规划前提下，开展征地留用资产试点，促进农村集体经济组织发展和农民长期稳定收益。要坚持遵循程序正当、公平补偿、结果公开的原则，保障被征地农民居住条件，维护被征地农民合法权益。
（七）积极推进产权制度改革，对集体资产存量大、发展潜力好的村级集体经济组织，通过清产核资、农龄计算等，将集体资产股份量化给每个成员，完善内部收益分配机制，组建成立社区经济合作社、社区股份合作社、有限责任公司等不同形式的新集体经济组织，形成成员增收的长效机制。规范开展村组撤制，做好民主决策、资产处置、档案管理等工作。
（八）按照市政府《**市市被征用农民集体所有土地农业人员就业和社会保障管理办法》及相关规定，落实被征地人员社会保障；对符合“就业困难人员”标准的，享受有关就业援助政策和服务；鼓励征地农民参加职业技能培训，按规定享受培训补贴；加强社区建设和管理，完成从农村管理到城市社区管理对接工作，提供居民群众各类公共服务需求。
六、组织保障
（一）加强组织领导。成立**市“城中村”改造工作领导小组，由市领导担任组长，市分管领导担任副组长，市建设交通委、发展改革委、农委、监察局、财政局、规划国土资源局、住房保障房屋管理局、公安局、人力资源社会保障局、市绿化市容局、金融办等部门参加，办公室设在市建设交通委。市里主要负责研究制订政策措施，统筹协调指导全市“城中村”地块改造工作。有关区、镇政府要建立相应的工作机构，具体组织实施“城中村”地块改造工作。
（二）加强计划管理。区、镇政府要将“城中村”地块改造摆在重要议事日程，研究制订2014-2017年“城中村”地块改造规划和年度实施计划，报市建设交通委。对列入改造计划的“城中村”地块，在摸清现状基础上，结合区域经济社会发展要求，制订每个“城中村”地块改造实施方案，形成“一地块一方案”后组织实施。在试点阶段，“城中村”地块改造方案报送市建设交通委，市建设交通委会同市、区有关部门对实施计划、征地安置、开发建设、支持政策、资金成本等进行指导和确认。
（三）加强考核监督。市、区有关部门要制定有关工作程序和规范，加强目标管理，严格考核制度，确保改造工作顺利实施；要做好民意调查，充分尊重原土地使用权人的意愿，妥善解决群众合理的利益诉求；要加强监察、审计等部门监督，坚持查处各类违法违规行为和损害群众合法权益行为；要加强宣传，建立信息公开制度，严格相关纪律，接受社会和群众监督。
武汉市人民政府办公厅关于进一步加快城中村改造建设工作的意见
文章属性
【制定机关】武汉市人民政府
【公布日期】2009.02.27?
【字
号】武政办[2009]36号
【施行日期】2009.02.27?
【效力等级】地方规范性文件
【时效性】现行有效
【主题分类】村镇建设
正文
武汉市人民政府办公厅关于进一步加快城中村改造建设工作的意见
（武政办〔2009〕36号）
各区人民政府，市人民政府各部门：
为进一步加快全市城中村改造建设工作步伐，根据《中共武汉市委武汉市人民政府关于积极推进城中村综合改造工作的意见》（武发〔2004〕13号）和我市有关积极推进城中村综合改造工作的文件精神，并结合前段工作的实际和现阶段工作的新要求，经市人民政府同意，现提出如下意见：
一、指导思想
坚持以科学发展观为指导，以积极推进“两型”社会建设实现可持续协调发展为目标，树立抢抓城市发展机遇的意识，通过加强组织领导，简政放权，招商引资，整合土地资源，加快全市城中村改造建设步伐，为改善城市环境，提升城市整体功能，促进城市经济社会发展作出贡献。
二、目标任务
按照市委、市人民政府关于2011年底基本完成二环线内56个城中村综合改造
任务的总体要求，在目标时限内，全面完成56个村的集体经济组织改制、户口改登、撤销村民委员会组建社区居民委员会、参加社会养老保障等工作。完成56个村的改造建设规划方案的编制、审批和改造用地报批手续；完成56个村的改造用地挂牌出让的前期工作；基本完成56个村的拆迁。同时，积极推动二环线外涉及重大建设项目并基本具备条件的城中村改造工作。
三、明确管理权限
根据《中共武汉市委武汉市人民政府关于围绕“两型社会”建设完善城市管理体制的若干意见》（武发〔2008〕17号）精神，按照属地管理原则，进一步下放城中村综合改造的管理权限。
市人民政府及相关部门负责工作目标的制定、改造建设规划方案的审批、规划设计条件的核发、改造用地手续的办理，对各区城中村改造建设工作进行指导、协调和检查。
市东湖生态旅游风景区管委会、各有关区人民政府及相关部门负责“双登”基础资料的调查和审核，组织编制改造建设规划方案，做好改造成本的测算、招商引资、区域内土地资源的整合调剂和建设强度的综合平衡等工作，对拆迁安置和改造建设项目进行监督管理。
四、完善保障措施
（一）城中村改造建设工作以区人民政府为责任主体。各区人民政府要根据市委、市人民政府的总体部署，制订和完善实施方案并精心组织落实；要组织强有力的工作专班，认真做好“双登”基础资料的调查和审核等基础工作，精心组织编制改造建设规划方案，加大招商引资工作力度，采取有效措施，改善投资环境，积极引进各方投资主体参与城中村的改造建设；要建立健全联席会议制度，研究解决城中村改造建设工作中遇到的各种问题和困难，加快城中村改造建设工作进度，确保市委、市人民政府确定的目标任务按期完成。
（二）
市规划、国土房产等有关行政管理部门对涉及城中村改造建设的有关行政审批事项，要开辟“绿色通道”，实行并联审批制度，简化办事程序，提高办事效率；要严格按照《市委办公厅市政府办公厅关于印发〈武汉市企业注册登记并联审批实施方案（试行）〉、〈武汉市基本建设项目有限并联审批实施方案（试行）〉的通知》（武办发〔2007〕20号）和《武汉市行政审批制度改革领导小组关于公布实施行政许可事项的办事时限、程序、收费的通知》（武审改字〔2007〕1号）规定的办事时限内办结有关行政审批事项。市相关行政管理部门要认真履行职责，提高服务意识，研究制定配套措施，积极支持各区城中村改造建设工作，及时做好分类指导、协调服务等工作，形成上下联动、各负其责的工作机制。
（三）因城中村改造确需调整规划控制用地的，由区人民政府提出调整意见，市城中村综合改造领导小组办公室组织相关部门进行研究提出意见，报市人民政府同意后，由市规划局按程序对规划控制用地进行调整。
（四）城中村改造建设规划方案审批后，若确需调整规划布局的，由区人民政府提出调整建议，报市规划局审查，符合相关规定的，下达调整批复。
（五）市人民政府确定的用于重大项目建设资金平衡的地块（以下简称打包地块）涉及城中村改造建设的，各相关建设单位要加快打包地块建设的推进，以推动城中村改造工作。如打包地块建设推进计划明显滞后于城中村改造建设进度要求，而城中村改造建设条件又已经成熟的，由区人民政府报市人民政府同意后，按批准的规划实施城中村改造建设。对因先行启动城中村改造建设使打包地块面积减少，影响项目资金平衡的，由打包项目责任单位报市人民政府另行研究。
（六）改造成本核算下放到区，由区人民政府负责组织成本核算工作专班，严格按照城中村改造政策和改造成本核算操作规范进行改造成本的核算，不得弄虚作假，不得违反政策规定。改造成本核算操作规范由市国土房产局会同市规划局另行制定。
城中村改造建设项目的规划设计费、勘测定界费、规划咨询费、供地附图测量费、新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、村集体房屋拆迁补偿费、还建房项目中按规划要求配建公共服务设施的建设成本计入改造成本。上述费用均不作为挂牌底价1.15倍的基数。
村集体房屋拆迁补偿费，按市物价局公布的重置价标准进行计算。
（七）规划设计机构进行城中村改造建设项目的规划咨询，应以区人民政府核定的改造成本和市国土房产局提供的城中村改造拟挂牌项目现时楼面地价为依据，在符合城市总体规划和满足城市交通、安全、日照、消防等基本条件的前提下，兼顾城中村改造资金平衡和节约集约利用土地的要求，测算开发项目的建设规模。
（八）对部分用地严重不足的村，各区可采取货币补偿、调剂用地和结合旧城改造的方式来推进改造工作。在符合城市总体规划的前提下，区人民政府可对已确定的各村建设规模进行统筹调剂。
（九）市规划局根据城市总体规划的要求和各村用地实际情况，可在武政办〔2004〕173号文件规定的基础上适当提高还建用地容积率。
（十）城中村改造还建项目中公共服务设施的建设，以村为单位按还建房总量5%的规模配建。
（十一）区人民政府和市国土房产局应督促落实规划控制用地的拆迁、验收及移交工作。城中村改造建设完成规划控制用地的拆迁腾退后，规划控制用地的相关使用单位应及时接收，不得出现管理上的空档，避免二次拆迁。各区人民政府要积极配合相关使用单位做好腾退地的控管工作。
相关使用单位按征用集体土地的补偿标准支付土地补偿费。
（十二）各村安置后剩余的还建房，由区人民政府统一掌握，调剂给用地不足的村用于还建安置，或纳入住房保障体系，作为经济适用房销售或廉租房使用。具体办法由区人民政府会同市国土房产局另行制定。
（十三）市东湖生态旅游风景区管委会应根据风景名胜区管理要求和实际土地资源情况，参照城中村改造政策制订风景区总体改造方案和分步实施计划，经市城中村综合改造领导小组办公室组织相关部门进行研究提出意见，报市人民政府同意后实施。市城中村综合改造领导小组办公室及市规划、国土、民政、社保、公安等相关部门要加强对东湖生态旅游风景区城中村综合改造工作的协调和技术指导。
五、加强组织领导
对城中村实施改造是我市推进“两型”社会建设的一项重要工作。各区、各部门要高度重视，加强组织领导，建立健全各项工作制度，按照目标任务，加强工作调度，积极主动作为，采取有效措施，强力推进此项工作。建立城中村改造工作目标责任制，签订责任状，市城中村综合改造领导小组要定期对各区完成目标任务的情况进行考核，对目标完成好，工作成绩突出的区、街、村及市相关部门要予以表彰与奖励。建立和完善责任追究制度，纪检监察部门要加强城中村改造的监察工作，对在城中村改造工作中，弄虚作假、循私舞弊、故意推诿、失职渎职等不作为、乱作为的行为，依法追究有关责任人的责任。
二00九年二月二十七日
城中村改造中的社会治理困境与民生需求满足
城中村改造中的社会治理困境与民生需求满足
在我国城市化工业化双引擎作用下，大量农村剩余劳动力进入城市。高速开展的城镇化造成了城市开展的不平衡，城中村就是诸多不平衡开展的形式之一，成了城市中的“补丁〞。对城中村的改造，是我国改革开放以来一直进行的城镇化探索。
城中村从字面理解即为“城市中的乡村〞，其实这种理解大致上是不错的，只不过这里的“村〞并非我们普遍意义上理解的村，许多学者对其进行过理论上的定义。比方，李钊认为城中村就是在城市快速开展过程中，城市将一些距新旧城区较近的村庄纳入城市建设用地内，这些村庄就是城中村；李培林认为城中村是指那些位于城市和村落之间的混合社区；李诚认为，城中村不仅是空间概念，更是社会经济概念，它是指在城市建成区内所保存的社会结构、经济生活、人员身份、管理方式等方面依然传承农业社会的农村聚落点。笔者认为，“村〞包括以上学者提出的集中情况，主要是广义上代指那些严重滞后于城区开展步伐的区域，既包括根底设施、交通等硬件方面，也包括社会治安、教育文化等软件方面，还包括人的思想观念、文化素质等人文方面。
从实际情况来看，城中村确实造成了许多社会问题：城中村的人员结构复杂，社区管理混乱；建设布局混乱，土地利用效率低；根底设施不完善，环境脏乱差。
一、城中村改造的国内外研究
国外研究情况
由前所述，城中村是我国城镇化过程中的独特现象，在国外并没有与其内涵相同的城市功能区。但是国外与内城相关的如贫民窟、灰色地带等区域与城中村有着诸多相似之处，国外学者称之为自住型居住区。与城中村相似，19世纪前后西方城市化过程中的贫民窟开展迅猛，产生了如贫穷、污染、平安等一系列问题，因此早期的西方学者多数支持对其进行去除。20世纪40年代左右，西方各国开展著名的“城市更新〞运动，其主要内容就包含了对贫民窟的清理，并提出“消灭贫民窟〞的口号，当时具有代表性的有美国的纽约、芝加哥以及英国的曼彻斯特等城市。这种思想持续影响着世界城市化理念的后续开展，上世纪70年代的印度孟买甚至对贫民窟进行过强制清理行动，数以千计的贫民窟居民被驱逐。之后，随着研究和实践的不断深入，国外学者也相继提出了以政府主导，多主体参与的贫民窟改造模式。例如，韩国在上世纪80年代曾引入“联合重建方案〞；巴西的累西腓于1987年在城市社区的参与下，第一次把“非正式的或不合法的贫民窟〞正式纳入城市开展规划，并同意提供各种效劳和根底设施，设立一个“土地占有合法化委员会〞，委员会由多个利益相关方组成。【1】此外，不得不提的是在国外贫民窟改造中，社会组织的参与也起到了不可无视的作用。
综上可见，无论是国内的城中村问题还是国外的贫民窟问题，其研究都有着从排斥型的感性认识到包容型的理性认识的过渡，从以城市开展为本到以人为本的过渡。
国内研究情况
我国学者早在上世纪80年代就对城中村问题开始关注，早期的研究从城乡边缘带问题开始，主要观点对城中村的评价偏向负面，认为其是城市开展的“毒瘤〞，必须铲除。【2】但是随着城镇化的不断推进，城中村在其中所起到的重要作用也逐渐被许多学者认识到，例如提供
廉价住宅等方面的作用，学术界开始尝试城中村存续前提下的转型研究。吴明伟等对流动人口聚居区进行了中西方比拟，从优化流动人口居住空间的角度探讨城中村开展问题；黄怡从城市社会分层和居住隔离产生机制的角度阐述了城市外来人口的居住选择，在一定程度上揭示了城中村开展演变的规律；张京祥等将城中村纳入我国城市空间结构转型重构过程中的阶段性空间现象，提出城中村是社会结构变迁的结果，在我国二元规制环境中有其存在的价值和意义；冯健、刘玉那么在我国城市内部空间结构模式提炼中参加了城中村要素，指出其是我国城市功能地域日趋多样化和差异化的表达。至此，对城中村的研究开始纳入较标准的城市地理学研究范畴。【3】
李培林从社会学的角度出发，通过对广州市“城中村〞的调查发现：村落的终结并不仅仅在于生活的改善，也不仅仅是非农化和工业化的问题，甚至也不单纯是变更城乡分割的户籍制度问题，而在于它最终要伴随产权的重新界定和社会关系网络的重组；陈鹏认为是“不仅要改变城中村的物质面貌，更要改变原有的经济和社会开展模式〞；周杰、阳建强认为城中村改造最终要实现五个转变：城中村的村民转变为城市市民，集体所有的土地性质转变为国家所有，管理体制由村委会转变为居委会，原来的农村集体经济体制转变为城市股份制经济实体，物质形态由城市村转变为城市社区；李立勋认为城中村的根本开展取向是走向真正的城市化，即从农村向城市转变、从村民向市民转变、从农村管理向城市管理转变，这种转变包括物质形态经济结构与组织、社区结构与管理、生活方式、人口素质等各个根本方面，是一个综合的社会转变过程；【4】闫小培、魏立华、周锐波等学者提出了城中村改造的新思路：构建“政府―村民―开发商〞的利益均衡机制；刘军民、黄惠在西安城中村问题及改造探讨中，提出走政府、村集体、开发商三位一体的道路；廖俊平等提出将PPP模式，即公共部门与私人企业的合作模式与城中村改造工程相结合。
二、我国城中村改造根本模式及实际困难
我国城中村改造的根本模式
从学者们大量的研究成果和各地政府的实践中，我们可以大致总结出我国采取的城中村改造的根本模式。主要由三种：
1.模式一：重建模式
从空间角度，以改造根底设施为主，利用针对城乡二元结构的土地改革、户籍制度改革等手段，试图推进政府主导下的全面整改。可以说这种模式的出发点是“造〞而非“改〞，主张推倒重建，城中建城，属于自上而下的外力推动型改造模式。
2.模式二：配套模式
从社会治理的角度，政府通过配套公共设施效劳、文化教育、廉价大型居住区等进行逐步改造。这种模式是针对城中村的形成并非仅仅是因为经济落后造成的，更主要的是由于其中居民包括大量外来流动人口，整体思想观念落后，管理难度大。这种情况下，如果只是推动“形〞的改造而不注重“质〞的提升，那么会造成政府与村集体利益发生冲突，产生矛盾，进而导致主体对改造的主观排斥性行为。
3.模式三：综合模式
从社会与空间相结合的新视角，引入PPP模式，即政府部门与企业的合作模式与城中村改造相结合，提出将利益各方整合起来形成多元共治的格局。这种模式是在社会治理的根底上，逐步对根底设施加以改造，但往往由于相关利益方的矛盾并没有根本解决，在实际操作中，涉及政府、开发商、业主、居民等多方利益，协调起来面临诸多困难。
我国城中村改造的实践困境
各地政府在城中村改造的实践过程中，采取的根本模式大致为上述三种，而实际遇到的困难也有相当一局部是类似的。
1.思想观念障碍
主要是居民往往对动迁到异地生活环境不适应，或者动迁后生活本钱提高等生活保障问题产生诸多忧虑。同时，相关管理部门在思想观念上往往与居民处于对立面上，在一定程度也阻碍着城中村改造的进行。
2.改造本钱巨大
城中村改造主要本钱费用包括集体土地改国有土地的评估、征地补偿、变更费用，整条村改造或外迁建农民公寓本钱费用、农民自用房屋变更为居民商品房屋的变更费用、集体经济组织改为法人公司的变更和资产评估费用、改造后的原公共开支等，完全对城中村改造重建往往会涉及上千万乃至上亿的资金。特别对近年新建局部建筑质量较好的城中村，拆迁改造不仅提高了本钱，而且往往会造成资源浪费，因此需要根据具体情况科学评估，慎重行事。
3.利益主体协调难度大
土地级差地租收益、集体所有土地改国有土地市场化行为所带来的巨额收益、用集体土地和宅基地建的商用和自用房屋等问题往往涉及多方利益，如何相互协调、到达较好的平衡需要针对不同情况采取不同的对策。目前，城中村改造的主体是政府，责任焦点也是政府，由于缺乏社会参与，缺乏第三方参与，对利益的评估、监督机制没有确立起来，城中村改造的透明化和公平性往往受到老百姓的质疑。
4.政策法规的死角仍然较多
城中村改造往往涉及户籍制度、土地利用制度、财政体制、投融资体制、城市管理体制、行政管理体制等政策法规，但各条线的政策法规往往只涉及各自的条线，相互交织在一起时，往往无法完全覆盖城中村改造的方方面面。特别是城中村情况复杂，在具体操作中产生矛盾时，有时缺乏具体的操作依据。
5.“人〞的问题突出
新型城镇化实质是人的城镇化过程，城中村中集中涉及外来人口居住问题、村民的就业安置问题、居民的思想观念问题等。城中村的改造不能只重形式不求实质，许多城市的城中村改造之后，虽然变成了城市景观，但居民依然是居住在城市里的“村民〞思想观念，文化水平仍然停留在原来的水平上。所以在城中村改造的后续工作中如何加强对村民的思想转变和文化教育，使他们顺利完成由村民到市民的转变也显得尤为重要。【5】造成这方面的原因是多方面的，其中一个重要的原因是长期以来，城中村作为城市的“补丁〞，被排除在城市高速开展的进程之外，城中村居民与城区居民的沟通交流存在较大障碍，城市居民对城中村居民产生诸多不理解。由于缺乏长期的沟通理解，在城中村改造过程中，往往也容易形成不理解。
三、城中村改造的民生需求满足
城市化工业化下的经济增长未能拉动“村民〞的全面生活改善需求，而土地的城市化又使得城镇化的战略路径出现公共品的非均等化覆盖，导致现阶段城中村地区陷入两难矛盾的改造困境里。因此，建立城中村改造的长效机制，不能是政府单方面的推动，还要介入社会力量，且应该充分表达以人为本的思想，尊重村民集体的意愿进行城中村的改造。唯此，才能使改
造惠及民生，让城市化进程中的这局部地区人口获得相关制度的有效衔接，提高生活质量。
以“以人为本〞的观念为支撑
城中村改造过程中，涉及各方利益，协调起来非常困难，但关键的一点就是要真正树立以人为本的观念。如果带着这种观念，就可以在国家政策方针下，从城中村实际出发，从居民的利益出发，研究评估城中村中有效的资源要素，研究哪些可以保存、哪些可以优化提升、哪些必须改造重建。国外城中村改造经历了住房供给和去除贫民窟→场地和效劳→贫民窟的升级改造→使用权保障等阶段，实质上是走过了只注重改造重建到“以人为本〞改造重建的过程。其过程中，根本的一点就是“以人为本〞，考虑低收入阶层的利益诉求，这在我国城中村改造中是最缺乏的要素。
以提高土地利用率为目标
城中村改造的主要目的是发挥城中村土地的效率，产出更高的利益，因此，要科学合理地核算本钱与效益的关系。土地本钱中不仅仅涉及经济利益，还有诸多社会利益，需要统筹考虑，只有诸多本钱与利益到达一定的平衡，才能推进城中村改造。例如，上海九星村通过城中村改造建立了九星市场，当地居民通过城中村改造得到了更大利益。在改造初期，居民反对声大大高于支持声，村委会通过做工作，克服了巨大困难。动迁改造后，建立的九星市场土地利用率大幅提高，使居民真正得到了利益。
以社会参与为依托
要提高社会参与的力度，增加企业、中介组织、社会团体、高校、研究机构等第三方介入城中村改造。在参与模式方面，力争形成官产学研资相结合的城中村治理体系，即构建政府部门、企业、高校和研究机构、资本平台等各方共同参与平台，建立效劳、管理、评估、监督、投融资等综合性的公共平台。把社会力量融入政府管理和效劳机制中，这样才能真正发挥社会参与的力度和可持续性。社会参与的途径主要有两种：一是经济行为的参与。企业、中介组织等产业参与城中村改造，对城中村改造的利益分成，同时，接受具有资质的第三方监督，做到经济的透明化。二是社会行为的产业。重点是发挥高校、研究机构、周边社区、党员干部等的作用，与城中村居民进行思想沟通，从人文方面长期关心城中村居民，解决日常生活中的实际问题。
以解决两个“二元结构〞为核心
城中村中人口的“二元结构〞与空间的“二元结构〞并存。人口“二元结构〞主要表现为外来流动人口与当地居民由于文化差异产生的结构差异；空间“二元结构〞主要表现为城中村与城区之间根底设施落后，文化落后，人口素质较低等方面的差异。解决两个“二元结构〞问题，主要有两种路径：一是加快流动人口同质化。对于村居民以外来流动人口为主的城中村来说，进行同质化的改造无疑是比拟有效率的方式。外来居民主体往往思想观念多样，可塑性较强，有融入城市生活的意愿，因此可以进行类似城市开展的同质化改造。二是选择性地保持空间差异化。国外城中村改造经验说明，某些特殊区域在某种程度上对城镇化的进程有着不容无视的促进作用。城市中心需要社会效劳，往往也需要一定的低本钱社区满足这些需求。特别对大型或者特大型城市来说，保存局部城中村的形式是有必要的，关键的问题是要对城中村进行优化改造，形成居住本钱低、适宜居住、环境整洁、管理水平高等特点的城中村，与其他城区形成经济、社会、空间、文化等的协调和互补。对优化整治城中村的选择涉及城市和城区的开展定位，以及城中村在未来城市开展中的作用问题，不能一概而论，应该因地制宜，对不同条件下的城中村进行不同的改造定位，真正形成城中村的空间优化。
四、结语
城中村是开展中的问题，必然需要通过开展来解决。这里套用李克强总理的一个比喻，城中村就像是一种城市病，这里所讲的根本改造模式也好，平台改造模式也罢，均属于打针吃药的范畴，只不过是快速治标的西药还是缓慢治本的中药之分。至于其根源问题，那么可能涉及到对我国整个城镇化途径的思考。如何能让城市肌体更加健康而不容易生病？这需要更多的学者同仁们在更广视角下进行新的研究、新的探索。
参考文献：
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【2】敬东.“城市里的乡村〞研究报告――经济兴旺地区城市中心区农村城市化进程的对策[J].规划研究，1999.
【3】仝德，冯长春.国内外城中村研究进展及展望[J].人文地理，1999.
【4】刘磊.城中村改造模式研究――以广州市天河区猎德村为例[D].重庆：西南大学，2021.
【5】顶峰，董晓峰，侯典安，成刚.国内城中村研究综述[J].现代城市研究，2006.
：张炜
加快城中村改造与推进保障性住房建设的思考
陶然
一、城中村现有改造模式及困境
目前全国各地“城中村”改造存在政府主导、村集体自改、开发商与村集体合作三种改造模式，都难以普遍推广。
（一）政府主导模式
在政府主导的城中村改造中，地方政府作为改造主体和责任人负责改造政策、住宅拆迁补偿和村民安置方案制定和实施。政府在制定改造方案后，由财政投资解决村民住宅拆迁补偿。在该模式下，地方政府的利益体现在完成拆迁安置后通过招、标、挂方式出让剩余地块获得土地增值收益。
上述模式易导致两个极端：经济欠发达地区一些政府以“改造城中村”、“提升城市形象”为名主导大规模、运动式拆迁，对农民补偿严重不足，暴力拆迁、群体性事件发生频率大大提高；经济较发达地区却出现部分村民要价过高，拆迁安置成本太大，政府和村民很难谈拢，导致改造难以推进的情况。以深圳福田区岗厦村为例，2007年启动改造，但拆迁谈判一直僵持不下，政府不得不大幅度提高补偿，导致岗厦原住民中家庭资产过亿元的达到10户，全村每户都超千万。即使如此，迄今为止仍有5%的村民没有签约。
（二）集体自行改造模式
这种模式是以村集体为基础，通常结合村集体股份制改造，由村集体自行筹资，完成拆迁安置、回迁和商品房建设全部工作。改造完成后，村集体将剩余住房上市销售，形成滚动开发。但该模式存在开发者建设过程难以获取贷款、住宅开发质量不高，基础设施难以到位，住宅为“小产权房”难以上市，政府也无从抽税等问题，因此，这种模式只有极少数集体经济实力雄厚的村庄才能推行。
（三）开发商与村集体合作改造模式
目前一些地方开始探索开发商与村集体合作改造的模式。如深圳2009年发布《深圳市城市更新办法》，鼓励开发商与村集体合作改造，并制定了相应方法和措施。但开发商介入改造可能存在以下问题：（1）开发商以利润为根本驱动，很可能以不利于社会和谐的方式改造；（2）开发商资本结构以少量自有资金加大额银行贷款构成，对货币政策收紧敏感，可能因政策调整不能按期完成甚至中途退出改造；（3）一个城市“城中村”数量众多、规模大小不一，小村占地很小，且可能被城市道路切分成零碎地块，对开发商缺乏吸引力。这就需要在“城中村”改造中进行整体统筹改造。
上述三种模式都存在着的共同问题是：虽然改造后城中村基础设施和城市面貌大大改善，但基本上变成了中高档商品房小区和商业区，丧失了对流动人口的容纳功能。城中村拆了，那些原来靠房租收入维系的失地农民怎么办?那些居住在城中村的大量流动人口又往何处去？
二、城中村改造模式创新
（一）公私合作、各蒙其利，创新城市开发模式
城中村改造本质上是一种都市更新。世界各地，尤其是发达经济体积累的经验可以提供重要借鉴，比如美国、日本、台湾等国家和地区进行的土地“增值溢价捕获”、“区段征收”和“市地重划”等。经验表明，这些创新政策工具可以成功地解决政府公共建设的补偿难题，土地权利人可原地安置，改造后公共设施完善、生活质量提升、土地财产增值。
我国完全可以借鉴上述政策工具，结合国情，以确权为前提推进土地制度创新，在有效改造基础设施、全面提升公共服务基础上，继续让“城中村”地段为低收入阶层和流动人口提供廉价优质住房，最终建立政府、原土地权利人、外来人口、乃至开发商多方的利益均衡。可考虑如下操作模式：
1.首先将城中村土地国有化。这些土地既已纳入城市范围，将其国有化并无法律障碍，反而有利于产权明晰，并在现行政策法规框架下进行开发，避免“小产权房”问题。
2.政府实行区段征收。根据统一规划，政府无偿征收一定比例城中村土地，其中部分可作为城中村基础设施建设用地，剩余部分拍卖获取出让金作为基础设施改造来源，并可能节余部分土地建设保障性住房。征收比例视城中村实际情况（人口、密度、地价等）大致确定在30-50%之间。
3.政府负责城中村基础设施投资，并按规划进行改造，灵活运用城市规划手段适当提高地段容积率，确保村民剩余地块的有效增值，从而使村民愿意无偿让渡部分土地给政府。以上为典型“区段征收”与“增值溢价捕获”做法。政府可考虑在改造完成后的城中村建立一些城市公立学校，接受外来人口子女入学，解
决外来人口住房问题和子女教育问题。
4.城中村村民保留经区段征收和基础设施改造后大幅增值的剩余土地，并发放国有土地使用权证，允许其在限定条件下进行开发。村民可自行组织向银行贷款，或联合其他主体合作开发，解决集体建设用地开发难以获得贷款问题。政府可规定上述村民开发只能建设面向低收入群体的出租房，或建设住房在一定时期内（如20-30年内）不能出售，只能出租。如是通过适当限制，就可通过市场机制有效地解决低收入人口和流动人口的居住问题。
5.对于面积过小或地块被切割成畸零细碎状态的城中村，采用“市地重划”的办法，在全市范围内进行交换分合，重新整理，然后再分配给原土地权利人。
6.对改造后物业短期开征出租屋管理费，然后逐渐过渡到开征物业税。
在上述模式下，政府一方面不直接投入基础设施改造，而且可在改造中抽取相关开发税费。当改造完成后，地方政府可通过出租屋管理费和物业税获得长期、稳定税源。
（二）以城中村改造作为土地、户籍、财税制度联动改革的突破口，带动社会建设与公共服务，实现均衡发展
1.推动城中村改造模式创新有助于深化土地制度改革。推动集体建设用地入市，改变目前城市政府作为商、住用地单一供地主体带来的垄断供地、房价飙升等问题，有助于实现中央提出的“集体建设用地同地同价”的土地管理制度改革目标；一旦上述改造模式推广，城市出租房供给就会大幅度增加，房租租金也完
全可以下降或接近到政府直接供应公租房的房租水平。
2.推动城中村改造模式创新有助于实现户籍改革突破。通过上述市场机制提供可支付性住房，地方政府就未必需要大规模进行公租房建设。与此同时，通过在这些改造地段附近建立一些城市公立学校，解决外来人口子女教育问题后，户籍制度改革就完成了实质性突破。
3.推动城中村改造模式创新有助于实现地方财政体制改革突破。它将有助于减少因“小产权房”等非法建设蔓延导致的政府无从抽税。如能和物业税改革结合，将使地方政府从当前扭曲性“土地财政”摆脱出来，逐渐转向以物业税为主体的城市建设融资模式。从中央政策来看，以物业税作为城市建设开发主体税收的模式，是我国未来地方财政改革的发展方向，而从城中村改造开始推行物业税，以及土地增值税，就是实现这种上述改革的一个关键突破口。
4.综合效应。在当前形势下，实行上述城中村改造模式不仅有利于压房价并同时促进经济增长，还可以减少社会矛盾，实现政府和社会多赢：即在城中村原住农民，流动人口多方满意的同时，不会降低政府财政收益，甚至在长期为政府培育稳定税基。最关键的是，以上操作还能实现土地，户籍、财政改革联动和整体突破。建议在中国城市化最快的地区，如珠三角，长三角、环渤海的大中城市推进试点。
三、政策启示
上述城中村改造模式创新可以提供大量廉价住房。以此为基础，可进一步考虑超越传统“政府主导”或“市场主导”二分，以公私协作创新保障性住房提供。
（一）金融创新：将炒卖资本从需求面引入供给面
在保障性住房建设中，配比合理的商业地产面积，实行“以商养房”，不但可提高社区生活便利、帮助解决村民及低收入群体就业，且可用商业面积租金收益覆盖部分物业管理费用（通常这类社区物业费水平低于市场水平）。
由于保障性住房中的公租房带租约，且未来可出售，因此住宅部分收益有一定保障；加上商业部分租金收益可预期，就构成了地方政府发行保障性住房建设债券的信用基础。建立以上述信用为基础的各种房地产信托投资基金，可作为未来保障性住房建设的一种主要融资模式。
（二）产权创新：自有和租赁之外的股份合作建房
虽然住房供应不足是目前房地产泡沫的一个原因，但住房市场的结构性问题也不可忽视，房屋变成了一种投资品。其实，在自由和租赁之外，还有其他多种住房建设模式。目前国家解决住房问题主要思路是加大住房保障力度，除廉租房和经济适用房外，还有针对广大“夹心层”的公租房，但在此过程中，如何保障效率和公平，都存在很大难度。
除政府主导与市场主导外，国外广泛实践的第三条道路--即集体合作股份建房，还没有引起足够重视。首先，合作建房只限房主本人居住、严格限制转租，这就减少了个人投资多套房屋的可能性。“有限市场增值股”等甄别工具则进一步限制了投机购房；由于房屋所有者是住房合作社而非个人，代替个人承担贷款、纳税等责任，个体压力减轻。此外，由于合作社是非盈利性机构，租金比市场价
格便宜。
虽然合作建房与公租房思路相似，却可以减轻政府的负担，另外还有“藏富于民”、让老百姓分享收益的好处。合作建房不是政府拥有产权，而是“集体”拥有产权。政府可以通过税收、补贴等政策手段予以引导和支持，但不直接参与经营，不仅调控手段更加灵活，也更加公平有效，构成房产领域公私合作的又一典范。
我们认为，通过把上述城中村改造模式创新与保障性住房建设思路开拓这两个方面的工作结合，既能实现城中村改造的高效推进和多方共赢，也可以加速保障性住房的建设，有效促进户籍制度改革、提升城市化质量和加快地方财政转型，从而最终实现中国经济、社会体制的全面改善。
（作者系中国人民大学经济学院教授）
来源：《行政管理改革》2012年第1期
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