从改革目的分析公务员职务与职级并行制度
作者：周思媛
来源：《科学导报·学术》2020年第60期
【摘要】公务员职务与职级并行制度有利于完善公务员制度，推进公务员管理工作。本篇文章，根据《公务员职务与职级并行规定》和《公务员法》的内容，总结提炼改革的目的，并从这个角度提出笔者对现存的问题思考与相关建议。
【关键词】公务员职务与职级并行制度职级晋升激励
为不断地完善我国的公务员制度，于2017年修正过的《公务员法》，很快又进行了修订。新《公务员法》于2019年6月1日发布，推行公务员职务与职级制度的规定吸引了众多学者的目光。
公务员职务与职级并行制度有利于完善公务员制度，推进公务员管理工作。本篇文章，根据《公务员职务与职级并行规定》和《公务员法》的内容，总结提炼改革的目的，并从这个角度提出笔者对现存的问题思考与相关建议。
一、实行职务与职级并行制度的目的为了更好地推进和完善公务员职务与职级并行制度，必须要明白我国为什么要进行该项制度改革。
《国家公务员暂行条例》中已经明确要实施职位分类，出于各方面的原因，实际效果并明显。此外，国家也颁布了关于公务员职位分类的改革方案，但是都没有充分实现，推进职位分类制度在我国遇到了较为严重的挫折。为解决问题，《公务员法》尝试调整了部分规定，把“职位分类”改成了“职务、职级与级别”，删除了职位说明书等相关规定。中国在建立适合本国国情的公务员管理制度时走了弯路，一味地照搬具有美国特色的职位分类制度，出现与我国社会现实严重脱节的现象。有了前车之鉴，新法规定的公务员职务与职级并行制度是在充分考虑我国国情的基础上提出的，主要有以下几个目的：
（一）健全公务员的激励保障機制
一直以来，乡镇等基层公务员无法解决职务晋升难的问题。县级以下各单位的公务员最多到达主任科员的位置，职务浮动不大，待遇难以提高。“晋升”原仅指职务晋升，这也就说明了若想提高薪资待遇，只有职务晋升这一座“独木桥”。长期下来，“逃离乡镇”的风气逐渐在基层公务员队伍中抬头，部分公务员会产生懈怠的心态，消极对待工作。
公务员职务与级别分类制度的规定
第十四条
国家实行公务员职位分类制度。
公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管
理类、专业技术类和行政执法类等类别。国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。各职位类别的适用范围由国家另行规定。
【释义】本条是对职位分类制度的规定。
一、职位分类制度
（一）
职位分类的含义
分类是管理的基础，没有科学的分类就没有科学的管理。职位分类制度是
适应社会化大生产的发展而兴起的一种科学的人事分类制度，它在现代人事管理中
占有基础性和决定性地位。职位分类制度，是公务员各项管理制度的基础和依据。
职位分类是一种以工作职位为主要依据的人事分类制度。所谓“职位”，是指上级组织分配给工作人员的职务及其应承担的相应责任。职位是职位分类的最
基本元素，它具有如下特点：第一，职位是以“事”为中心而设置的，不因人设置。
即先有职位，后有相应的公务人员。当缺乏合适的公务人员时，会出现“职位空缺”现象。第二，职位的数量是有限的，其数量是由组织机构的职能、工作量、经费等
因素决定的。根据这些因素所决定的职位数量，即为该组织机构的编制。第三，职
位具有相对稳定性。同一职能在不同时间可由不同的人担任，不随公务人员的去留
而变动。第四，职位的确定必须依据一定的标准，包括职位名称、工作内容、具体
责任、任职条件等。职位分类的具体方式，是按公务员职位性质和内容的异同，依
次划分为职门、职组和职系；再对各职系内的职位按其责任轻重、工作难易和所需
资格条件，划分若干高低有序的级别，并在级别划分的基础上，进行级别列等，使
处于不同职系的职位可以依职责轻重统一排列等级。因此，职位分类为公务员的考
试、录用、考核、培训、奖惩、工资待遇等各项人事管理提供依据。
各国的人事分类制度，除职位分类外，还有一些国家实行品位分类。中国
古代对文官的管理即实行品位制。品位分类非常重视公务员的资格条件，并把它与
公务员的官等紧密地结合起来。在品位分类中，官等是对公务员个人资格的认定，是对公务员个体差异价值的承认，它与职位虽有联系，但不是必然联系。职位分类
具有高度非人格化的特点。它严格按照公务员职位的特点来进行分类，而不直接涉
及公务员个人资格在分类中的影响。虽然品位分类与职位分类在一定意义上是两种
不同的分类制度，但两种制度在发展的过程中也在逐步演化，各自汲取对方的因素。
因此，从一定意义上说，严格的职位分类与品位分类已不复存在，在实际的人事制
度中，可以把它们结合在一起。
（二）
实行职位分类制度的意义
第一，实行职位分类制度，使对公务员的考试录用可以根据不同职位的特
点和要求，有针对性地进行，从而达到因事择人、人事结合的目标。第二，职位分
类为考核工作提供了客观的标准。第三，职位分类有利于贯彻专业化原则，可以避
免学非所用、用非所长的现象，有利于合理地使用人才。第四，实行职位分类，可
以根据工作特点和公务员的具体情况，有利于有针对性地进行培训，使培训收到良
好的效果。第五，职位分类通过对职位工作的分析，有助于明确机构所担负的功能
与实际职位数目设置之间的关系，从而为机构改革提供合理的方案。
鉴于职位分类制度的上述功用，我国在
1993年制定《国家公务员暂行条例》
时即规定建立公务
员职位分类制度，但当时主要是侧重职位设置，并未从整体上对
公务员职位进行划分和归类。公务员法总结公务员制度实施以来的经验，针对公务
员管理中存在的突出问题，对公务员的职务与级别进行了重新设计，将公务员的职
位划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类，并根据不同的职位类别设置其职
务序列，从而改变了单一的职务设置，为公务员提供多样化的职业发展阶梯，强化
公务员激励机制，为提高公务员管理的科学化水平奠定了良好的基础。
三、职位类别的划分、增设与适用范围
职位类别的划分，是根据一定的标准将所有公务员职位划分为若干类别。
划分职位类别，是职位的性质、特点和管理的需要。根据本法的规定，目前我国的公务员职位类别划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。
（一）职位类别划分
1．综合管理类是指除专业技术类、行政执法类以及其他职位类别以外的公
务员职位类别。综合管理类职位是机关中数量最多的主体类别。需要说明的是，虽
然机关工作需要各类专业知识，综合管理类公务员中有不少为具有专业资格的人员，在其工作领域从事研究、政策制定工作，具有丰富的知识、经验和造诣，但这些人
员的工作仍然属于机关的行政管理工作，因此，不作为专业技术类公务员。
2．专业技术类是指在机关中承担专业技术职责，为实施公共管理提供直接
的技术支持和保障的公务员职位类别。专业技术类职位的本质特征是指在公务员队
伍中履行专业技术职责，为实施公共管理提供专门的技术支持与保障的职位。
专业技术类职位具有三个显著特点：一是职位具有只对专业技术本身负责
的纯技术性特点。专业技术类公务员在自己的专业岗位上，只对专业技术业务本身
负责，不直接参与公共管理，不具备行政决策权和行政执法权。二是低替代性。决
定专业技术类职位任职资格条件的主要因素是专业技术知识水平的高低。因此，专
业技术类职位与其他职位之间的替代性不强，应尽量避免跨类别的人员流动。三是
技术权威性。专业技术类公务员提供的技术结论不受行政领导干预，不因行政领导
意志的改变而受影响。但这种权威性仅体现在技术层面上，仅为行政领导决策提供
参考和支持，最终的行政决策权仍掌握在行政领导手中。
根据上述特点，专业技术职位首先体现为某些行业特有专业的技术岗位，如公安的法医、海关的商品归类、原产地管理专家等；其次，体现为一些社会通用
性专业的技术岗位，如工程技术、化验技术等。
面对政府管理与服务内容日趋专业化，各级行政领导越来越需要依赖各类
专家、各类专业技术人才的专业技术支撑，以更好地承担法定的领导责任。因此，设立专业技术类职位，有利于提高决策的科学性与执行的准确性；同时，为从事专
业技术工作的公务员提供职业发展阶梯，吸引和稳定机关不可缺少的专业技术人才，激励他们立足本职岗位，成为本职工作的专家。
3．行政执法类是指在工商、税务、质检、环保等履行市场监管与社会管理
职能的行政执法部门的基层单位的行政执法职位中设置的公务员职位类别。行政执
法类公务员主要履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责。
与综合管理类相比，行政执法类只有对法律的执行权，而无解释权，出现纠纷时不
具备裁定权。
设置行政执法类对于完善和加强对基层公务员队伍的管理具有重要意义。
第一，设立行政执法类职位，是建立一线公务员执法队伍的长效约束机制的需要。
一线公务员执法队伍，是政府形象的“窗口”，是政府社会管理与市场监管职能的直接履行者，对维护人民群众的切身利益，对社会秩序和市场经济秩序的建立具有
直接的影响和重大意义。第二，设立行政执法类职位，有利于促进建立一线行政执
法类公务员的基本素质标准，规范录用进口，克服实际中的“近亲繁殖”。过去许
多部门没有对行政执法岗位制定专门的任
职资格条件，使培训失去针对性，执法的专业水准不高；同时，由于一线公务员执法队伍的职务层次低，而执法权限又比较
大，造成权责失衡，产生一些行政违法的现象。第三，设立行政执法类职位，可以
更好地激励一线执法公务员。过去由于一线公务员所处的机构规格低，人数较多，职数少，晋升台阶较少，其职业发展空间不大。据统计，科员、办事员占全部一线
行政执法公务员的70％，绝大多数人在
30-40年的职业生涯中只有办事员与科员两
个晋升台阶，严重挫伤了一线执法公务员的积极性。设立行政执法类职位，对解决
基层执法部门公务员职业发展空间狭小、职务晋升困难的问题，激励一线执法公务
员更好地做好本职工作，加强一线执法公务员的管理和约束，促进依法行政具有重
要意义。
4．关于法官与检察官职位
与
1993年国务院制定的国家公务员暂行条例相比，本法在公务员的范围上
有新的变化，法官和检察官也纳人了公务员的范围。在本法的立法过程中，曾有一
种意见主张在职位分类中设置司法类公务员，将法官、检察官纳入这一类别，但法
律并未明确。其主要考虑是，本法第三条第二款规定：“法律对公务员中的领导成
员的产生、任免、监督以及法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的，从其
规定。”这一规定就是考虑到法官、检察官与行政机关以及其他机关工作人员相比
具有自身的特殊性，而且我国已经制定了法官法和检察官法，因此，在本法有关职
位分类制度中，未将法官、检察官与其他公务员合并在一起进行分类。在这里，对
法官、检察官不作职位分类上的调整，实际上正是贯彻和体现了对公务员实行分类
管理的原则。
（二）职位类别的增设
除专业技术类与行政执法类职务具有职位特殊性以外，还有其他一些公务
员职位类别具有一定的特殊性，实践中需要单独进行管理。例如，在制定公务员法
的过程中，有的意见主张，应当专门设置人民警察职务，进行单独管理，这是将来
需要进一步研究的问题。为将来增设职位类别留下空间，本条对此作了规定。对于
条件成熟，并且管理确实需要的职位，国务院可以规定增设除综合管理类、专业技
术类和行政执法类以外的其他职位类别。
（三）关于各职位类别的适用范围
目前，虽然存在大量从事专业技术和行政执法工作的公务员，但在本法实
施之前法律并未在职位类别上予以确认。公务员法明确设置专业技术类和行政执法
类公务员后，具体将哪些机关中的哪些人员纳人专业技术类和行政执法类，并享受
有关的待遇，法律没有明确规定，尚需在对不同部门、不同机构职能以及不同职位
的职责、工作性质、特点进行充分地调查研究的基础上，由国家另行作出规定。所
谓由国家另行规定，既可以是由全国人大及其常委会制定法律来规定，也可以由国
务院制定行政法规或者发布决定、命令的方式予以规定，或者是中央有关部门规定。
第十五条
国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列。
【释义】本条是对职务序列设置依据的规定。
所谓职务序列，包括职务的层次和职务的级别。对公务员管理来说，基本
的分类方法有两个：一是职位分类，即把各种不同的职位，按照内容和性质的特点，并同区异，分为若干种类；二是分等，即根据职位的工作繁简难易，责任轻重大小，所需资格高低等因素，把所有职位分为若干高低不同的等级。这种横向的职位划分
与纵向的等级划分结合起来，就构成了一个具有相对稳定性的人事分类框架或者一
个明确的坐标，每一个职位、职务都可以在其中找到自己的位置。因此，对公务员
管理，要在职位分类的基础上，再设置一定的等级，使公务员职务形成一个高低有
致的序列。
1993年国务院制定的《国家公务员暂行条例》第八条规定：“国家行政机
关根据职位分类，设置国家公务员的职务和等级序列。”但由于暂行条例未具体规
定不同的职位类别，因此，当时国家行政机关公务员的职务序列基本上是统一的，即十二个职务层次对应十五个级别。
这种职务序列难以满足不同职位公务员的需求，造成专业技术职位的人员、机构规格低的人员职务的晋升空间过于狭窄，相应地待
遇也难以得到
提高。根据本法的规定，公务员职位划分为综合管理类、专业技术类
和行政执法类等不同的职位类别后，相应地对于不同的职位类别可以有针对性地设
置不同的职务序列。
第十六条
公务员职务分为领导职务和非领导职务。
领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。
非领导职务层次在厅局级以下设置。
【释义】本条是对领导职务和非领导职务序列以及职务层次的规定。
一、领导职务与非领导职务
1993年国家公务员暂行条例根据公务员是否承担领导职责的标准，将公务
员分为领导职务与非领导职务。领导职务是指机关中具有组织、管理、决策、指挥
职能的职务。非领导职务是指不具有领导职责的职务。设置非领导职务，主要是基
于两个考虑：一是当时的司、处、科级领导职数较多，为了减少领导职数，因此设
置一定限额的非领导职务。二是为了解决“独木桥”的难题。因领导职数有限，可
以解决部分没有承担领导职务的公务员的待遇；特别是因取消公务员评职称后，设
置非领导职务可以解决专业技术人员的待遇问题。
十多年来的实践表明，非领导职务设置解决了公务员管理的一些问题，但
也带来了一些管理上的难题。第一，根据国务院《国家公务员非领导职务设置办法》
的规定，“非领导职务根据工作需要设置，是实职，但不具有行政领导职责。”但
现实中往往不是根据工作需要，主要是为解决待遇而任命。第二，根据《国家公务
员非领导职务设置办法》的规定，各级非领导职务的设置，要依据领导职务的设置
情况确定适当比例限额。相同规格的机构，领导职务职数是一定的。但现实中相同
规格、不同部门的人数存在巨大差距，用“一刀切”的办法确定领导职务职数与非
领导职务职数，使一些基层部门的非领导职务职数与其他部门相比出现巨大差距。
非领导职务设置不平衡，难以适应队伍基数比较大的行政机关的管理需要。这种情
况在公安等执法机关尤为突出。第三，设置非领导职务的初衷，是为了精兵简政、提高效率、理顺关系。但领导职务与非领导职务的区分，实际上在公务员队伍内设
置了“两个跑道”。领导职务系列的吸引力依然大于非领导职务的吸引力，人们还
是往领导职务系列中去挤，还是一种“官本位”的制度设计思路。在任何机关中，行政领导的毕竟是少数。以行政领导职务系列作为所有公务员的职业发展阶梯，不
符合不同人才的成长规律。最终结果是，难以稳定队伍、吸引人才。
由于存在上述问题，在立法过程中，如何处理非领导职务，存在两种意见：
一种意见主张，取消非领导职务，将职务与级别完全分离。将公务员分为两大类：
一类是承担领导职务的公务员，其待遇只按职务层次来确定；另一类是不承担领导
职务的公务员，其待遇只按照级别来确定。第二种意见主张，每一个公务员都有职
务，公务员可以分为领导职务与非领导职务，但非领导职务根据职位类别特点来设
置。根据职位的类别特点和各类人才的成长规律，设置相应的职务层次与职务名称。
实施这种方案的关键是，科学划分职位类别。
由于本法将公务员职位划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类，在
职位分类的基础上，本法对公务员的职务依然保留了非领导职务的设置。这主要是
考虑到，在机关中，有些职位在本机关不负领导责任，但职位本身又很重要，特别
是有些职位在其分管的业务方面对其管理对象有较大的检查、监督、管理权，根据
需要，设置一些与领导职务相对应的非领导职务是必要的。
二、职务层次
1．领导职务层次的设置。根据本法的规定，领导职务层次分为：国家级正
职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正
职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。
2．非领导职务层次的设置。
职务层次是根据工作繁简难易，责任轻重大小，所需资格高低设置的。由于非领导职务不承担领导职责，因此，在职务层次上不应、也不必设置到高等级的职务层次上，因此，本法规定，非领导职务层次在厅局级以
下设置，在省部级以上不设置非领导职务。
第十七条
综合管理类的领导职务根据宪法、有关法律、职务层次
和机构规格设置确定。
综合管理类的非领导职务分为：巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。
综合管理类以外其他职位类别公务员的职务序列，根据本法由国家另行规
定。
【释义】本条是对公务员职务序列的原则规定。
一、综合管理类领导职务的设置
公务员法对综合管理类的领导职务的设置未作具体规定，但规定了设置的原则，即综合管理类的领导职务根据宪法、法律、职务层次和机构规格设置确定。
这主要是考虑到公务员的调整范围与
1993年国家公务员暂行条例相比发生了较大的变化，公务员范围扩大后，综合管理类领导职务的情况比较复杂，需要根据不同的机关区分情况予以确定，故不在法律中作出具体规定。总体上，综合管理类的领导
职务可以分为两类：一类是实行选任制的领导职务，另一类是实行委任制的领导职
务。
（一）实行选任制的领导职务，例如各级政府的组成人员。实行选任制的领导职务，根据宪法和有关法律的规定确定。根据宪法和地方各级人民代表大会和
地方各级人民政府组织法的规定，这一类领导职务包括：国家主席、副主席；国务
院总理、国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长；
中央军事委员会主席、中央军事委员会委员；最高人民法院院长、最高人民法院副
院长、审判员、审判委员会委员、军事法院院长、最高人民检察院检察长、最高人
民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长；省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区
长；乡长、副乡长，镇长、副镇长；本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主
任、科长；地方各级人民法院院长、副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审
判员，地方各级人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员。根据目前公务员
的范围，实行选任制的领导职务，还包括各级党委、人大、政协机关实行选任制的领导职务。
（二）实行委任制的领导职务，例如国务院各部委的副职领导人、县级以
上地方各级人民政府组织部门的副职领导人，以及各机关内设机构的领导职务。对
于实行委任制的领导职务，需要根据本法第十六条规定的职务层次和机构规格予以
确定。
二、综合管理类的非领导职务
与综合管理类领导职务的情况不同，由于本法第十六条规定，非领导职务
层次只在厅局级以下设置，因此，对于综合管理类非领导职务的名称比较容易统一，故本法对综合管理类非领导职务作出了具体规定，即分为：巡视员、副巡视员、调
研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。
三、综合管理类以外其他职位类别的职务序列
本法第十五条规定：“国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列。”本条第一款和第二款规定了综合管理类公务员的职务层次。对于专业技术类、行政
执法类以及其他职位类别公务员的职务序列，作为公务员管理的一个基本的法律，本法未作具体规定，而是规定根据本法由国家另行规定。
第十八条
各机关依照确定的职能、规格、编制限额、职数以及结
构比例，设置本机关公务员的具体职位，并确定各职位的工作职责和任职资格条件。
【释义】本条是关于公务员具体职位的规定。
一、职位的概念与特性
职位是机关分配给其所属公务员担任的具体岗位。公务员的职位具有如下
特性：（1）
职位是机关职能的微观载体。机关作为组织体，需要将自身职能加以分
解后分配给其管辖的具体公务员来承担。职位是人和事结合的微观单元，它一方面
对应着对事的管辖职能，另一方面对应着具体公务员，适合作为机关职能的载体。
（2）职位作为机关的一个岗位，应由具体的公务员担任，但它本身存在于公务员之
先，人员变动对职位也没有影响。在没有合适的人选时职位也可以空缺。（3）
职位
是职权与职责的统一，职位赋予公务员个人具体的工作任务，其中既包括职权又包
括职责。（4）
职位数量具有有限性。
二、设置职位的依据
职位设置是公务员管理和实行职位分类的重要环节。进行职位设置时，应当依照确
定的职能、规格、编制限额、职数以及结构比例。
职位设置应遵循严格、高效、精干的原则，按批准的“三定”（定职能、定机构、定人员）方案确定的编制、职数等进行。在职位设置上，应遵循突出重点、兼顾一
般的原则。既要突出机关的重要职能任务，又要兼顾服务性、保障性的工作。职位
的设置必须与机构规格相符，不得超过其机构规格设置职位或者搞变相升格。不同
职位之间应当保持一定的结构比例，以保证各个职位能够协调配合，相互协作。
职位设置还应考虑每一职位有适当的工作量，按照满负荷工作的要求，保
障每个职位的任职人员，既不会超负荷工作，也不会无所事事。
职位设定以后，应尽量保持相对稳定，不能随意变化。由于机关职能的增
加或者减少、办公手段和条件的改善、工作效率的提高或者内设机构职能的调整等
原因，可以增设、减少或者变更职位。增设、减少或者变更职位时应说明理由并报
经有关部门批准。
三、职位的工作职责和任职资格条件
机关应当明确具体职位的工作职责和任职资格条件，前者要明确需要干什
么，后者明确由什么样的人来干。
机关一般通过制定职位说明书的方式确定职位的工作职责和任职资格条
件。职位说明书的内容包括下列内容：（1）
职位名称。
（2）
职位代码，指每一职位的代表号码。
（3）
工作项目，指按照工作职责列出职位应承担的全部工作项目。（4）
工
作概述，指按照工作项目简要说明工作的内容、程序、职责及权限。（5）
所需知识
和能力，指完成本职位工作所需的学识、才能、技术和经验。（6）
转任和升迁的方
向。（7）
工作标准，指每个工作项目所应达到的质量和数量的基本标准。
职位说明书要求简明、实用。职位说明书可由职位任职人员按照本职位的职责填写，也可由各岗位的直接领导人员或人事部门负责填写。岗位的直接领导人
员和上级领导人员审核职位说明后应交机关人事部门复核，并报机关领导人员审定。
职位说明书经机关领导人员审定后即可作为人员录用、考核、培训、晋升的依据之
一。
增设或者变更职位的，应按照设置职位的程序，明确新职位的职责任务和
任职资格条件，制定职位说明书。
第十九条
公务员的职务应当对应相应的级别。公务员职务与级别
的对应关系，由国务院规定。
公务员的职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据。
公务员的级别根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定。公务员
在同一职务上，可以按照国家规定晋升级别。
【释义】本条是关于公务员级别的规定。
一、公务员级别的概念
公务员除了其所任职务以外，还有级别。公务员的级别高低，既体现公务
员所任职务的等级高低、责任轻重和职位难易程度，又反映公务员的德才表现、工
作实绩和资历等素质条件和
工作状况。这是我国公务员制度的一个特色。
各国公务员都有级别，但确定级别的依据和级别所反映的内容不尽相同。
在美国等实行职位分类的国家，公务员级别反映的是公务员所在职位的责任轻重和
难易程度，与公务员本身的资历条件无关，级别不随人变化。责任轻重和难易程度
相同的职位划入同一级职位，职位的工作任务和责任不变，级别也不变。而在实行
品位分类的国家，公务员的级别主要反映公务员本身的学历、资历等条件，级别随
人走，同一职位可由级别不同的人来担任。我国公务员的级别，既考虑了职位分类
的因素，又吸取了我国传统的官员品位制度、干部等级制度以及现代品位分类的因
素。
二、职务与级别的对应关系
国家公务员暂行条例中曾经规定，国家公务员的级别分为十五级。职务与
级别的对应关系分别是：（一）国务院总理：一级；（二）国务院副总理，国务委
员：二至三级；（三）部级正职，省级正职：三至四级；（四）部级副职，省级副
职：四至五级；（五）司级正职，厅级正职，巡视员：五至七级；（六）司级副职，厅级副职，助理巡视员：六至八级；（七）处级正职，县级正职，调研员：七至十
级；（八）处级副职，县级副职，助理调研员：八至十一级；（九）科级正职，乡
级正职，主任科员：九至十二级；（十）科级副职，乡级副职，副主任科员：九至
十三级；（十一）科员：九至十四级；（十二）办事员：十至十五级。
根据中共中央组织部1993年9月发布的《关于中国共产党机关参照试行V
国家公务员暂行条例〉的实施意见》，党的机关工作者的级别划分，参照国家公务
员暂行条例执行。职务与级别的对应关系是：（1）
中央总书记，中央政治局常委：
一级；
（2）
中央政治局委员、候补委员，中央书记处书记，中纪委书记：二至三级；
（3）
中央各部部长，省（自治区、直辖市）委书记，中纪委副书记：三至四级；
（4）
中央各部副部长，省（自治区、直辖市）委副书记、常委，中纪委常委，省（自治
区、直辖市）纪委书记：四至五级；（5）
中央各部局长，省（自治区、直辖市）委
各部部长，地（市、州、盟、直辖市的区）委书记，省（自治区、直辖市）纪委副
书记，巡视员：五至七级；（6）
中央各部副局长，省（自治区、直辖市）委各部副
部长，地（市、州、盟、直辖市的区）委副书记，地、盟（市、州、直辖市的区）
委委员（常委），省（自治区、直辖市）纪委常委，地（市、州、盟、直辖市的区）
纪委书记，助理巡视员：六至八级；（7）
处长，地（市、州、盟、直辖市的区）委
各部部长，县（市、旗、省辖市的区）委书记，地（市、州、盟、直辖市的区）纪
委副书记，调研员：七至十级；（8）副处长，地（市、州、盟、直辖市的区）委各
部副部长，县（市、旗、省辖市的区）委副书记、常委，地、盟（市、州、直辖市
的区）纪委委员（常委），县（市、旗、省辖市的区）纪委书记，助理调研员：八
至十一级；（9）
科长，县（市、旗、省辖市的区）委各部部长，乡（镇）党委书记，县（市、旗、省辖市的区）纪委副书记，主任科员：九至十二级；（长，县（市、旗、省辖市的区）委各部副部长，乡（镇）党委副书记，县（市、旗、省
辖市的区）纪委常委，副主任科员：九至十三级；（10）副科11）科员：九至十四级；（12）
办事员：十至十五级。另外，各级党的机关中与上述职务相对应的其他职务，也适
用上述规定。
本法规定公务员的职务应当对应相应的级别，但没有对具体的对应关系作
出规定，这就为改革留下了空间。根据有关部门设想的新的级别设置方案，将来要
增加级别数量，扩大相邻职务层次的交叉对应幅度，同时体现向基层倾斜的指导思
想。我国
92%的公务员，其职务层次处于主任科员以下，因此职务层次越低，与级别
的交叉对应幅度应当越大。
三、公务员级别的功能
国家公务员暂行条例中的级别，影响公务员工资的作用不大，级别的激励
功
能较弱，公务员感觉不到级别的激励功能。而根据本条规定，公务员级别与公务
员的职务一起构成了确定公务员工资及其他待遇的依据。目前我国实行的公务员待
遇体制，比较强调职务。按照现在的体制，工资、住房、医疗、交通等福利待遇都
与职务高低挂钩，但从职务升迁上讲，每个单位的领导职务和非领导职务都是有限
的，担任主要领导职务的更少，而这就使得许多人都去跑官、要官、买官，不利于
干部队伍建设。在实行职务晋升制度的同时，根据工龄、业绩等因素，确定公务员
的级别晋升制度，并与工资、福利等待遇挂钩，就可以充分照顾到大多数公务员的利益，调动他们的工作积极性。
四、确定公务员级别的根据
本条规定，公务员的级别根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确
定。具体来说，在确定公务员级别时，应考虑如下因素：（1）
公务员所担任的职务，包括领导职务与非领导职务。职务决定公务员的级别范围（可能的最高级别与最低
级别），每一职务对应一定范围的级别。（员，工作年限长、学历高的，级别也高。（2）
公务员的资历。同一职务层次的公务
3）
级别的晋升与德才表现、工作实绩相
联系。根据本法第五章的规定，公务员定期考核的结果作为调整公务员级别的工具。
公务员有违法违纪行为的，有可能受到降级的处分。
五、公务员在同一职务上，可以按照国家规定晋升级别。
如前所述，公务员职务与级别的对应关系，是指公务员的职务对应一定的级别范围，这种对应并非一一对应，同一个公务员职务可以对应多个级别，具体对
应哪一个级别，要根据德才表现、工作实绩和资历来确定。因此，公务员如果德才
兼备，有工作实绩，或者资历有提高，即使公务员的职务没有晋升，也可以晋升其
级别。而由于级别与职务一样是确定公务员工资和其他待遇的依据之一，这对于调
动公务员的工作积极性、克服“官本位”的思想具有重要意义。本法的规定，使得
公务员的级别成为公务员职业发展的重要台阶，除了职务晋升之外，级别晋升也是
公务员职业发展的一条重要渠道
第二十条
国家根据人民警察以及海关、驻外外交机构公务员的工
作特点，设置与其职务相对应的衔级。
【释义】本条是关于公务员衔级制度的规定。
一、人民警察的警衔制度
警衔是区分警察等级、表明警察身份的称号和标志，国家给予警察的荣誉。
警衔制度起源于西欧，1829年法国和英国相继创建现代警察组织时，即对警察人员
实行了衔级制度。此后，世界各国都相继实行，逐渐形成世界通行的一种警衔制度。
为了进一步加强人民警察队伍的革命化、现代化、正规化建设，增强人民警察的责
任心、荣誉感和组织纪律性，有利于人民警察的指挥、管理和执行职务，1992年
7月
1日，第七届全国人大常委会第二十六次会议审议通过了人民警察警衔条例，正
式建立了人民警察警衔制度。
根据人民警察警衔条例规定，人民警察实行警察职务等级编制警衔。警衔
高的人民警察对警衔低的人民警察，警衔高的为上级。当警衔高的人民警察在职务
上隶属于警衔低的人民警察时，职务高的为上级。公安部主管人民警察警衔工作。
人民警察警衔条例第七条规定，人民警察警衔设下列五等十三级：（一）
总警监、副总警监；（二）警监：一级、二级、三级；（三）警督：一级、二级、三级；（四）警司：一级、二级、三级；（五）警员：一级、二级。
担任专业技术职务的人民警察的警衔，在警衔前冠以“专业技术”。
人民警察警衔条例第八条规定担任行政职务的人民警察实行下列职务等级
编制警衔：（一）部级正职：总警监；（二）部级副职：副总警监；（三）厅（局）
级正职：
一级警监至二级警监；
（四）厅（局）级副职：
二级警监至三级警监；
（五）
处（局）级正职：三级警监至二级警督；（六）处（局）级副职：一级警督至三级
警督；（七）科（局）级正职：一级警督至一级警司；（八）科（局）级副职：二
级警督至二级警司；（九）科员（警长）职：三级警督至三级警司；（十）办事员
（警员）职：一级警司至二级警员。
人民警察警衔条例第九条规定，担任专业技术职务的人民警察实行下列职务等级编
制警衔：（一）高级专业技术职务：一级警监至二级警督；（二）中级专业技术职
务：一级警督至二级警司；（三）初级专业技术职务：三级警督至一级警员。
二、海关的关衔制度
在海关工作人员中实行关衔制度的主要考虑，一是海关行政执法活动具有
反走私斗争的尖锐性、对抗性，要求指挥统一、行动快捷、反应迅速、纪律严明，以确保政令畅通，维护海关执法的严肃性。海关工作人员在打击走私第一线佩带关
衔，明确现场海关工作人员的等级，有利于现场指挥，避免临阵紊乱、贻误时机。
二是我国加入世贸组织后，海关需要在有效监管的前提下提高通关效率。实行关衔
制度，有利于完善通关作业现场的监督制约、层级管理机制，适应海关业务现场管
理及时处置的特点，便于及时处理监管现场发生的紧急复杂事项。三是实行关衔制
度，有利于海关工作人员增强荣誉感、激发进取心，更加忠实地依法履行自己的职
责。同时，也便于人民群众对海关工作人员进行监督，有利于提高执法队伍的素质，促进海关廉政建设。四是实行关衔制度，符合国际通行做法。
2003年
2月
28日第九
届全国人大常委会第三十二次会议通过的海关关衔条例对海关关衔的设置作了规
定。
根据海关关衔条例，海关工作人员实行职务等级编制关衔。关衔高的海关
工作人员对关衔低的海关工作人员，关衔高的为上级。当关衔高的海关工作人员在
职务上隶属于关衔低的海关工作人员时，职务高的为上级。海关总署主管关衔工作。
海关关衔条例第七条规定，海关关衔设下列五等十三级：（一）海关总监、海关副总监；（二）关务监督：一级、二级、三级；（三）关务督察：一级、二级、三级；（四）关务督办：一级、二级、三级；（五）关务员：一级、二级。
海关关衔条例第八条规定，海关工作人员实行下列职务等级编制关衔：
（一）
署级正职：海关总监；（二）署级副职：海关副总监；（三）局级正职：一级关务
监督至二级关务监督；（四）局级副职：二级关务监督至三级关务监督；（五）处
级正职：三级关务监督至二级关务督察；（六）处级副职：一级关务督察至三级关
务督察；（七）科级正职：二级关务督察至二级关务督办；（八）科级副职：三级
关务督察至三级关务督办；（九）科员职：一级关务督办至一级关务员；（十）办
事员职：二级关务督办至二级关务员。
三、驻外外交机构公务员的衔级
驻外外交机构公务员是国家派往大使馆、总领事馆、领事馆，以及常驻联
合国和其他国际组织的代表团、代表处等驻外外交代表机构的公务员。目前，我国
驻外外交代表机构
242个（不包括驻港澳公署），外交人员约
5000人，由包括外交
部、商务部、文化部、教育部等在内的33个单位派出。
宪法第六十七条规定，全国人大常委会规定“军人和外交人员的衔级制度
和专门衔级制度”。目前我国尚未对外交人员的衔级问题进行专门立法。从目前实
际做法来看，外交部国内机关按公务员制度设行政职务，同时保留与公务员级别相
对应的外交衔级。
公务员法草案第十二条第四款曾规定：“驻外外交机构公务员的衔级分为:大使衔、公使衔、一等秘书衔、二等秘书衔、三等秘书衔和随员衔。”在草案审议
过程中，内务司法委员会、一些常委委员
和外交部提出，草案的这一规定不全面，难以涵盖外交机构公务员管理中的诸多特殊情况。建议就驻外机构公务员的管理单
独立法，以便作出比较全面的规定。法律委员会经研究认为，宪法第六十七规定，全国人大常委会“规定军人和外交人员的衔级制度和其他专门衔级制度”，对于驻
外外交机构公务员的衔级问题，可在今后的立法中作出规定，本法可不作具体规定。
最后表决通过的公务员法采纳了法律委员会的意见，只是规定了国家根据驻外外交
机构公务员的特点设置与其职务相对应的衔级，具体的衔级以及其他相关问题留待
单行立法解决。
至
公务员级别
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公务员级别视图
国家根据公务员职位类别设置公务员职务级别（序列），中国公务员的行政级别按《中
华人民共和国公务员法》（2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务
委员会第十五次会议通过）规定分为国家级正职、国家级副职、省部级正职、级副职，非领导职务层次在厅局级以下设置。
目录
法律中公务员的职务与级别
公务员领导职务层次与级别的对应关系
国家公务员面试中三大禁忌省
部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科
公务员范围扩至七类人
法律中公务员的职务与级别
公务员领导职务层次与级别的对应关系
国家公务员面试中三大禁忌
公务员范围扩至七类人
展开
自编辑本段法律中公务员的职务与级别
第三章职务与级别
第十四条国家实行公务员职位分类制度。
公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综
合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。国务院根据本法，对于具有
职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。各职位类别的适
用范围由国家另行规定。
第十五条国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列。
第十六条公务员职务分为领导职务和非领导职务。
领导职务层次
分为：国家级正职、国家级副职、职。
非领导职务层次
在厅局级以下设置。
第十七条
综合管理类的领导职务根据宪法、有关法律、职务层次和机
构规格设置确定。
综合管理类的非领导职务分为：
巡视员、副巡视员、调研员、副调研
员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。
综合管理类以外其他职位类别公务员的职务序列，根据本法由国家另
行规定。
第十八条
各机关依照确定的职能、规格、编制限额、职数以及结构比
例，设置本机关公务员的具体职位，并确定各职位的工作职责和任职资格
条件。
第十九条公务员的职务应当对应相应的级别。公务员职务与级别的对
应关系，由国务院规定。
公务员的职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据。
公务员的级别根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定。公
务员在同一职务上，可以按照国家规定晋升级别。
第二十条
国家根据人民警察以及海关、驻外外交机构公务员的工作特
点，设置与其职务相对应的衔级。”
编辑本段公务员领导职务层次与级别的对应关系省部级正职、省部级
副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副
公务员领导职务层次与级别的对应关系
（一）
国家级正职：一级
（二）
国家级副职：四级至二级
（三）
省部级正职：八级至四级
（四）
省部级副职：十级至六级
（五）
厅局级正职：十三级至八级
（六）
厅局级副职：十五级至十级
（七）
县处级正职：十八级至十二级
（八）
县处级副职：二十级至十四级
（九）
乡科级正职：二十二级至十六级
（十）乡科级副职：二十四级至十七级。
综合管理类公务员与级别的对应关系
（一）
巡视员：十三级至八级；
（二）
副巡视员：十五级至十级；
（三）
调研员：十八级至十二级；
（四）
副调研员：二十级至十四级；
（五）
主任科员：二十二级至十六级；
（六）
副主任科员：二十四级至十七级；
（七）
科员：二十六级至十八级；
（八）
办事员：二十七级至十九级。
1.行政领导职务序列：
（1）中央国家行政机关：8个等级，最低为副处
⑵
地方：8个等级，最低为副科。
（3）对应的级别有13个：
国务院总理：一级
国务院副总理，国务委
员：二至三级
省部级正职：三至四
省部级副职：四至五
厅司级正职：五至七
厅司级副职：六至八
县处级正职：七至十
县处级副职：八至十一
乡科级正职：九至十二
乡科级副职：九至十三
2.非领导职务序列：
共8个：
巡视员
助理巡视员
调研员
助理调研员
主任科员
副主任科员
科员
办事员
编辑本段
国家公务员面试中三大禁忌
面试禁忌一：姗姗来迟，准备不足
迟到是公务员面试中的大忌。大部分的考生都能够做到准时到场，但
仍然会有一些考生因为突发情况或是这样那样的原因姗姗来迟。名师在这
里提醒广大考生，迟到在面试中是非常严重的错误，考官不但会认为应试
者没有时间观念和责任感，更会觉得考生对这此机会没有太多的诚意，印
象分自然大减。守时不但是现代社交礼仪的准则，更是公务员面试时必须
做到的事。
因此，一般情况下，考生应提前半小时左右到达考场，熟悉情况并进
行必要的准备。考试前一天，必须了解行车路线和交通状况，最大限度地
避免在路上发生延误。
另外，无论你报考的是什么职位，也无论你学历有多高、资历有多么
丰富，当主考官问到与职位相关的问题时，发现考生对报考的职位知之甚
少，甚至连最基本的问题也回答不好时，印象分自然也会大打折扣。主考
官不但会觉得应试者准备不足，甚至会认为他们根本无志于在这方面发展。
所以，面试前应做好充分的准备工作，了解你所报考的职位的一些基本情
况和工作流程，才能做到有备无患。
面试禁忌二：引经据典，夸夸其谈
“引经据典”在许多人的印象中是一个“褒义”的词语。虽然“引经
据典”从某种程度上来说，代表了人的一种语言能力，说明所引用的这些
“典故”是引用者知道的，见过的。即便是生搬硬套，也比那些腹中空空
的面试者要强。但并不是所有场合都适合“引经据典”。在公务员面试中
就不太适合这样做。
首先，引用的典故多见于文学作品、诗词歌赋，具备这些方面的知识
能够说明一个人有一定的文学修养，却不是衡量一个人表达水平以及工作
能力的标准。因此，过多地使用文学典故，不但会削弱考生对于事件、问
题的陈述和分析，甚至会给考官造成虚有其表、纸上谈兵的印象。
其次，名师发现有个别面试的考生，特别喜欢在公务员面试时引用典
故，却少有人能像“文学大师”那样在收放自如，很容易使考官产生刻意
或做作的感觉，反而无法得到好的成绩。
名师建议考生，在公务员考试面试中，提倡使用朴质、谦虚的语言，需要举例说明的时候，稍作修饰、直接陈述即可。公务员是人民的公仆，公务员的工作就是为人民服务，考试选拔的未来的公务员，自然需要脚踏
实地、虚心学习的年轻人。语言上辞藻华丽、夸夸奇谈，只能说明这个人
浮躁虚荣，缺乏服务基层、踏实上进的性格特点，自然也就很难赢得考官
的赏识。
面试禁忌三：缺乏自信，底气不足
参加面试，最重要的是要表现出信心，公务员面试更是如此。一个人
有自信的人，能够具有由内而外的气度，常常表现为
拔的也正是这样的人才。
因此，公务员考试中，具备一定的自信心，往往是成功的关键。但专
家在以往的辅导中发现，很多考生在日常生活中是很有自信心的人，但一
到了考场就变得莫名的紧张。究其原因，还是对一次考试的期望过高，没
有以平常心来对待，得失心过胜造成的。在这种心理驱动下，考生往往容
易表现出：说话吞吞吐吐；表情很不自然；往往伴有表情、手势、姿态上
的小动作，用小动作来掩饰自己内心不安的胆怯表现。也有人会表现为：
刻意追求仪表，过多地关注外在形象。有的人甚至装扮过多，浓妆艳抹，给考官造成更恶劣的印象。
另外，谈话时经常打断对方，想通过插话来壮胆，也是自信心不足的表现。
缺乏信心的表现很多，其总的特征就是瞻前顾后，缩手缩脚，小心翼
翼，顾虑重重。专家认为，在公务员考试面试中，除了具备一些基本素质
之外，成功往往来源于自信。心理坦然，态度自然，说话实事求是，才有
可能正常发挥自己真是的学识和能力水平，甚至超常发挥，最终取得面试
的成功。
编辑本段公务员范围扩至七类人
“公务员法所称公务员，是指依法履行公职，纳入国家行政编制，由
国家财政负担工资福利的工作行为举止
的从容、稳
重；谈吐仪态的大方得体，这些恰恰就是一名优秀的公务员所应该具备的，考试要选
人员”。公务员法中这条的备受推敲的规定，首次明确了列入公务员
范围得同时具备三个条件：即依法
履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利。
这意味着，今后公务员不再局限于政府机关工作人员，将扩大至符合
上述3个条件的所有工作人员。
按照这个标准统计，截至
2003年底，我国公务员总数为
法规授权的具有公共
事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照
公务员法进行管理。
公务员起草领导小组副组长、人事部副部长侯建良表示，这样规定有
利于保持各类机关干部的整体
一致性，有利于统一管理，也有利于党政机关之间干部的交流使用，同时也参照了国际通行做法。
关于公务员法与法官法、检察官法、人民警察法的关系，根据立法法
关于同位阶法律特别法优于一
般法的规定，对法官、检察官、人民警察履行职责的特殊要求，除适
用公务员法的有关规定外，仍可适
用有关法律规定。
我国公务员包括下列工作人员：
中国共产党机关的工作人员
人民代表大会机构的工作人员
行政机关的工作人员
政协机关的工作人员
审判机关的工作人员
检察机关的工作人员
636.9万人
此外，公务员法还根据我国的实际情况保留了“参照管理”的形式，即法律、三四五六
七民主党派机关的工作人员
[1]
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