城投公司转型方案及建议
从上个世纪90年代开始，伴随着中国经济的快速发展，城市化进程的加
快，城市基础设施需求的不断增加，作为地方政府城市基础设施投融资平台的城
投公司在各地相继成立。据全国城投公司协作联络会的统计，目前大中城市具备
一定规模的城投公司已经近百家。
一、各地城投公司发展中的共性问题
从各地城投公司的发展历程和经营模式看，城投公司本质上是政府出资、赋权经
营，具有政府信用，体现政府意志，是政府信用与市场原理特别是与资本市场原
理有机结合的产物。作为特殊的经济实体和企业法人，它既是政府授权范围内国
有资产的营运主体，依法享有出资人权利并承担国有资产保值增值责任；
又是城
市建设的投融资主体。它受政府委托，既要承担城市基础设施项目的投资、融资、建设、营运、管理等任务；又要通过资产重组，盘活城建存量资产，广泛吸纳社
会资金。
实践表明，城投公司作为城建资金运筹和城建资产运营中心，在深化城市建设投
融资体制和国有资产管理体制改革，通过多渠道、多层次融资加快城市基础设施
建设等方面确实发挥了积极的作用。
但由于缺乏健全的造血机制，部分城投公司
融资功能日渐低迷，资产负债率居高不下，甚至濒临破产。具体分析，存在如下
问题：
.可持续的融资能力缺乏。
各地城投公司在发展初期都凭借各地政府的强大信誉、良好的资金运营机制以及
政策性金融的支持获得了城市基础设施建设的大量资金。
然而，毕竟城投公司涉
及的绝大多数是公益性或准公益性的项目，项目资金的收益有限，加之国家近年
来对固定资产投资采取较为严厉的管理政策，使得城投公司的后续资金逐渐减
少。此外，目前绝大多数城投公司的融资来源单一，市场化程度不高也是阻碍城
投公司继续融资能力不足的重要原因。
.债务规模普遍偏大，债务负担沉重，债务风险逐渐累积。
各地城投公司资金来源中最多的便是政策性银行大额贷款协议。
已经成目前，此类贷款
为各地城投最大的负债形式，债务风险逐渐累积。此外，临的重大问题类似负债项目面
是：目前我国地方政府不能够成为合法的债务人,若靠一个或多个
地方
代理人公司来举债，地方政府还不能以财政收入为支持来提供担保。因此，政府若举借了债务，债权人的权益是没有法律保护的。目前采取的通常做法是，债权银行要求地方政府和地方财政厅（局）
出具承诺按期、如数偿还债务本息的正式文件，这种文件仅具有安慰函的性质，但不能成为正式的法律依据。
因此，考虑到地方政府基础设施建设负债中的种种风险，20PP年4月25日，国家发改委、财政部、建设部、中国人民银行和银监会五部委联合下发了名为
《关
于加强宏观调控，整顿和规范各类打捆贷款的通知》（银监发
[20PP]27号），其中规定金融机构要立即停止一切对政府的打捆贷款和授信活动，并且严肃要
求，地方政府不得为贷款提供任何形式的担保或者是变相担保。
?投资模式与运营机制有待创新，项目收益率较低。
由于城投公司是政府出资的国有独资公司，因此，大多数城投公司在经营方面缺
这些项目投
乏项目自主权，主要承担公益性重大城市基础设施项目的投资建设，资规模大、周期长、回报率低或根本无回报。特别是许多项目建设仍延用计划经
济的管理模式，政府直接参与经济活动，重建设、轻经营，重形象、轻管理。同
时，城市基础设施建设部门分散、管理分散、资金分散，阻滞了建立多元化融资
体制的进程。由于政府仍按计划经济模式直接参与城市经营活动，为调动所谓的各方积极性，多方筹措资金，往往把城市基础设施工程交给多个部门负责，这在
短时间内保证了工程资金和进度，但从长远看，它所带来的资金分散、人力分散、管理分散却不利于开展资本化运作、吸纳民间资金、盘活城建存量、内外举债等
多元化融资的尝试。另一方面，资金回收周期太长，使用效率低下。作为一个可
盈利或准盈利性投资项目，一般要经过投资（借贷）一经营一回收一还贷（有盈利）
-再投入的一个过程。由于一些城市中资金经过多个部门的道道关卡，不仅数量
减少，使用效率大大降低，而且回收时间拉长，给企业再投入增加了压力。如在
一些城市中，城投公司主要承担的老城区旧城改造土地拍卖项目，从计委立项到
土
地拍卖后土地出让资金到位少说要一年。如此长的周转期，捆住了企业再投入
再发展的手脚。
对进一步发挥城投公司投融资功能的建议
近年来，全国各地各种类型的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等
政府城建平台相继成立。这些服务于地方政府城市建设投融资的存在平台，为各地城市基础
设施的开发和建设，完成了大量的融资，对各地方经济和社会发展，对提升本地城市形象做
出了重大的贡献。与此同时，这些平台积极跟随政府职能转变和我国投融资体制改革的变化，积极创新融资方式、勇于探索融资渠道、大胆进行市场化的改革实践，创造了一批在全国有
影响、可借鉴的城市基础设施建设融资的先进经验，公用项目如公交、燃气、污水、自来水、垃圾处理等的像通过土地出让和运作筹资方式；
市政
BOTTOT以及产权和股权转让融资；
此外还有城建资产的资产证券化（ABS融资方式等，都在全国范围内产生了积极的反响
但是，作为跟随和推动市场经济改革的产物，目前三个投融资平台的运作也还面临着一
些问题和困难。具体有以下一些表现形式：
1、资产负债率偏高
据我们的调查，目前绝大部分政府城建平台的资产负债率都在
结构，一方面使这些企业承担了较高的财务费用，70%以上，这种资产负债
另一方面也影响了他们为政府项目所进行
的进一步融资，同时企业在推动多元化的融资创新方面也难以发挥作用。
2、财务风险较大
由于所有的政府城建平台都承担了大量的政府公益性的建设项目，往往投资量大、效益
产出慢。因此这些企业的资金运行经常是捉襟见肘，处于“借新债还老债”的模式下。
这些城建平台可能出现的财务风险，主要体现在资金流转风险、偿债风险和有效资产不
断缩水的风险上。只是反映出的情况有所不同。（1）资金流转风险，它基本出现在那些没
有稳定的利润来源、高投资、高负债、低投资回报的情况下，受企业资产质量和运营效率影
响较大。（2）偿债风险，主要是由于负债结构的影响，导致按期偿还银行本息出现困难，往往是“拆了东墙补西墙”，且受金融货币政策的刚性制约和影响非常大。这主要出现在资
金供给不足，负责结构不合理的企业（金收入不够偿还银行利息情况下，断缩水的情况。
3、后续融资压力不减
这几年全国各地城市基础设施建设投资量日益加大，并且有一种互相攀比、愈演愈烈之
势。各地政府结合未来的“十
P五”规划，均提出了大强度的城市建设投资计划，绘制的城
市建设蓝图也非常宏3）有效资产不断缩水的风险，是指企业当每年的资
不断用平台的有效资产填补缺口，导致企业的有效资产不
伟，因此，对各地城建平台而言，未来的融资压力可想而知。
我们相信，各地城建投融资平台都在想方设法创新融资方式、拓宽融资渠道、寻找融资突破口，但是如
果不能在城投公司的定位和运作，在城投平台的投融资机制上有所突破、有所创新，未来如
此繁重的融资任务，也将难以完成的，那么要担负起政府下达的融资目标将成为一句空话。
4、国资经营和管理的压力增大
各城建平台作为政府的投融资平台和国有资产经营管理的平台，不仅承担代替地方政府
融资的责任，还承担着庞大的城建国有资产在市场竞争中保值、增值的经营管理压力。
这也
对城建平台的经营管理水平和投融资运作能力提出了挑战，也将对各地城建国有资产的可持
续经营和良性发展产生重要的影响。
以上这些矛盾和困难的出现，我们认为全国各地的政府投融资平台都一样。它表现的是
作为具有政府和企业双重性质的、国有资产经营管理平台和投融资平台，客观上存在着在公
司定位、管理体制、运作方式、多元化投融资格局和可持续发展等方面的先天不足。中国的经济体制改革还没有彻底到位，有效的政府投融资体制和国有资产运行管理机制尚未形成，因此，这些矛盾和困难需要在更长的时间内、更深的层次上不断完善和解决。
对此，我们对在目前形势下，如何进一步发挥好各地城建平台的投融资功能，提出以下
建议，1、在完善投融资体制方面，要领导重视，健全组织
要在城市建设投融资体制上进一步深化和完善，就应当立足于政府这个层面，要打破行
业界限、部门界限，抛弃小团体的利益，共同做好城市建设这个大文章，实现城建融资渠道
上的开拓创新。
首先作为政府来讲，需要象重视国有企业改革一样，重视城建投融资体制的改革和城建平台的资本运作。
我们建议，各地可以成立一个象各地改革办那样的、超脱于政
府部门的市一级的联席机构，负责领导城建投融资体制改革，对政府重大项目的投资和融资
进行协调和推进，并负责投融资创新工作，以提高整个地区的城市资产和城市资源的运作效
率。
2、在资源利用方面，要统筹规划，集中利用
目前，每个城市一方面认为缺少资金、缺少资源，但是另一方面，各地对城建资产和城
市资源的开发利用很低，缺少对城建资产、城市资源的统一运作和管理的主体，也难以发挥
这些资源的综合效益。
如各地区上市公司资源、城市的公共物业、城市空间资源
（城市广告、城市公共停车场所、场站）、城市旅游资源、包括土地资源、管线资源等。随着国家经济建
设的发展和城市化建设步伐的加快，所有城市资源的价值也将越来越大。
我们建议各地政府，对自己所在城市的资源、资产情况，要进行统一研究、统一规划、统一管理和统一运作，以
发挥城建资产和城市资源的最大效益，降低其他方面的建设和融资压力。
对城建资产和城市资源进行分析、梳理，重组和整合，对发挥城市资源的综合效益十分
重要。
目前，由于城市化及城市基础设施不断建设，部分城市资源已经从公共消费转为私人
消费，具备了资产属性，但是目前这些城市资源分布散乱，管理混乱，如果对此进行整体分
类整合，通过市场化运作，将带来可观的经济效益。
3、在运作方法方面，要做到目标明确、勇于创新
建议各地政府鼓励城建平台大胆进行市场化融资的实践，积极探索城建国有资产经营、管理和投融资体制改革的新路子。
城建平台要重点改变过分依赖银行贷款、融资渠道单一的现状，大力倡导从内部资源利用入手，在盘活存量、引进增量，创新方法、灵活手段方面下
功夫，同时，把实现投融资格局多元化、方式多样化、融资定量化，作为城建平台建议发展
的目标。
（1）多方式：一方面在项目融资上，要根据城建平台具体项目的特点，灵活采用
BT、BOTTOTPPP等融资方式进行融资，另一方面可以积极运用公司融资，出售资产和股权、重组上市融资、发行企业债券、发行信托产品、城建资产证券化融资、组建城建产业投资基
金等，进行创新融资。
（2）
多层次：
各城建平台不仅可以在平台这个层面负债融资，还可以搭建平台下面的其
他产业平台进行负债融资，可以通过下属经营性资产重组上市融资、信托融资，也可以通过
成立新项目公司进行项目融资等。
（3）
多渠道：
各城建平台不仅可以争取地方政府财政预算内投入，外的投入，或政策方面的支持；
不仅可以争取国内一般商业银行贷款，还可以积极争取预算
还可以积极争取国家
开发银行及国外，像亚行、世行的优惠贷款；不仅可以通过存量资产、股权进行融资，还可
以通过增量引入、增资扩股进行融资等。
、在平台运作上，要引进先进的管理体制，逐步构建城建平台的核心竞争能力
城建平台的可持续发展和融资必须要有主导产业的构成、现金流和利润的支撑，通常情
况下，债务融资有赖于资产规模、信誉担保和盈利能力，而项目融资、股权融资、信托融资
等几乎都是建立在项目或公司的未来盈利能力上。为此，我们建议，对城投平台而言，需要
对下属企业经营性、准经营性国有资产按照资产规模、协同性、赢利能力、盈利周期等进行
重新整合、分类管理，并运用现代管理的企业制度加强管理，逐步构筑起自己的利润中心和
“现金流”，构建起自己平台的可持续、多元化融资基础，较强的核心竞争力。
、在风险防范上，要注意集约经营，风险隔离，实行“项目运作制”。
我们知道，大部分的城建平台债务都非常繁重而赢利不足。要实现城建平台的可持续融
资和可持续发展，因此需要将城建平台经营性项目与公益性项目进行风险隔离，营性项目的赢利能力和水平。
对公益性项目要争取各种优惠政策和相应的资金投入，采取适合该类资产特征的融资方
法和手段，如采用
ABS（资产证券化融资）的方式融资。对经营性的资产，要通过整合这类
资产和资源，深度开发和利用这种资源，最大限度盘活和利用这部分的资产，风险，实现城建投入产出的良性循环。
对政府新建的公益性项目，首先要争取政府在政策方面的扶持，同时要注意对这方面的项目风险进行适当隔离。
这有利于我们城建平台的长远发展，也是为了对政府提供可持续的降低平台运行
适当提高经
融资支持。
6、在实际操作中，要提高对投融资操作规范性、复杂性和重要性的认识，充分发挥专
业咨询服务机构的作用。
从以往各地城市建设项目融资的成功经验可以看出，对不同行业、不同特点、不同阶段
和不同融资要求的项目，在操作方式方法上的差异还是相当大的。
政府机构或城建融资平台，由于其人员、精力、能力和素质等方面的限制，对国家金融政策、融资工具、融资渠道等的了解和掌握方面有欠缺，对外界形势的变化和要求反映有时也不及时，投融资咨询机构相比，存在明显的专业能力悬殊、如与专业的投资机构、水平和信息不对称的情况，有时甚至造成
均采取聘请专业直
项目很多的后遗症。
目前，一些地区的重大城市建设项目的融资和转让，接机构担任咨询顾问的方式进行操作，提高了自身平台的资产运行效率和项目融资的成效。
如徐州市自来水公司资产转让、襄樊污水处理厂
BOT融资招商、南京长江二桥
TOT融资招商、南京城建污水处理费收益资产证券化融资等，司的常年顾问。
我公司一一江苏现代资产管理顾问有限公司，成立近十年。至今已成功为全国各地五十
多个城市基础设施项目提供了投资、融资咨询和招商代理服务；为境内外近百家企业提供了
资产重组和资本运作方面的服务。为各级政府和企业提供的项目融资，金额高达200多亿元。
而象江苏现代资产投资管理顾问公司这样的专业金融服务机构，有世界银行、亚洲开发银行
均聘请我公司担任政府方的融资顾问或城投公
和中国证监会认定的专业咨询资格，有近十年从事企业改制、资产重组、管理咨询和重大建
设项目投融资服务等方面的业绩和经验，有
30多名财务、金融、法律、投资管理等方面的做好资源整合、项目投融资咨
咨询专家和团队，完全有能力协助各地政府和相关城建平台，询和代理、资本运作等方面的工作。
我们也有充分的信心和决心，为中国城市建设的快速发展，为城市建设投融资平台的健
康成长，为提高各城建平台的资产和资源的运作效率，做出我们应有的贡献。
重庆城投谋划千亿金控集团上市路线图浮现
1月
25日，沪综指下跌
118点，但有关重庆国际信托投资公司
（下称“重庆国投”）
借
壳的消息，刺激了
ST星美（000892.SZ）、渝三峡
A（000565.SZ）、西南药业（000788.SZ）、重
庆路桥
（600106.SH）
等重庆上市公司的股价，他们纷纷就此澄清。参加重庆市政协会议的一
位委员向记者独家提供了重庆国投母公司——重庆城市建设投资公司
金控集团和海外上市的路线图。
重庆城投的第一步是整合旗下金融资产，再和国外金融集团合资，成为资产规模上千亿
元的金控集团，并最终完成海外上市。
不过，重庆城投的金控梦想可能会面临同城兄弟——重庆渝富资产经营公司
（下称渝富）
（下称重庆城投）建设
的挑战。一山能容二虎吗？
三步走战略
记者得到的这份由重庆城投副总经理撰写的政协提案显示，希望以重庆城投为母体组
建，或把重庆城投整体改建为“重庆金融控股公司”。其具体操作模式分为组建和改建两种
模式：
前者以重庆城投为大股东，组建重庆金控公司；
后者是将重庆城投的基础设施建设职
能完全剥离，另设公司。
重庆城投成立于
1993年，是市政府直属的国有独资投资公司，拥有
393.8亿元资产，代表市政府进行城市建设土地储备整治的职能，重庆城投是重庆四大土地储备中心之一，其
在发展中控制了大量企业。
不管是第一个方案还是第二个方案，重庆城投的非金融资产都将被剥离。在此方案下，重庆城投直接控制的渝开发
（6.34,-0.28,-4.23%）（000514.SZ）
、市城投房地产开发公司和市
城投路桥管理有限公司将被剥离。
事实上，重庆城投真正拥有控制权的金融企业只有重庆国际信托投资有限公司
（重庆国
投）和安诚财产保险公司（下称安诚保险）
、安澜保险经纪公司（下称安澜经纪），分别持有
38.41%、20%和超过
51%的股份，以及重庆商业银行
（下称重商行）7.67%的股权。
据重庆市常务副市长黄奇帆透露，20PP年，重庆国投利润为1.6亿元，重商行利润约5亿元。
但是，重庆城投通过重庆国投这个平台持有了大量金融企业股权。
资料显示，重庆国投持有西南证券
7%的股份，为其第三大股东，还持有益民基金
股权，易方达基金
16.67%股权，未来投资公司
90%股权，法华工商发展有限公司
30%
83%。
资产，因为直接控制的金融企业不多，该提案称，“应力所能及的利用重庆城投的资源、通过重组方式扩大在重庆国投、重庆银行、西南证券、农信社以及安诚保险等公司的股份，务求第一大股东的位置，力争绝对控股，取得改造权。”另外，还将以权益投资方式在即将
组建的融资租赁公司中取得股份。
取得更多金融企业控制权还只是第一步。
该提案称，“将通过三行
（重商行、农信社和万州商业银行）一司
（安诚保险）一托（重庆
国投）一证（西南证券）
”的资产组合，与境外大型金融机构合资，整合成资产规模上千亿元
的公司，然后完成境外上市。”
角力渝富
其实，重庆城投的金控梦想早已有之。
1月
24日，重庆社科院研究员何清称，早在三年前，市政府就有把重庆城投打造成金
融控股公司的想法，而重庆国投也有意成为金控企业。
在重庆国投划转给重庆城投后，建设
金控集团的任务自然落在重庆城投身上。
何清解释道，“选择重庆城投主要考虑到其是市政府最早的投资平台，规模大，实践也
较早，比如入股上市公司和商业银行。”
20PP年，重商行第一次增资扩股，重庆城投与其他几家重庆国企入股，持有
份。
而重庆城投在金融上的动作基本都发生在
20PP年。
11.85%股
20PP年，市政府把持有的重庆国投股份全部划转给重庆城投，重庆城投代表市政府与
珠海国利为争夺重庆国投的控制权展开角力，最终夺回话语权。
同年
5月，市政府同意由重庆城投发起成立安诚保险。
重庆酝酿本地注册的保险公司为
时已久，在重庆市保险业中期规划中，就有
把此重任交给重庆城投，可见对其的重视。
20PP年12月，重庆城投控制的安澜经纪成立，这是当地第一家保险经纪公司。
但20PP年2月成立的“小弟弟”一一渝富公司抢去重庆城投的风头。
渝富的成名作是等值收购重商行
12.5亿元的不良资产。其后逐渐得到市政府的重视，被委以更多的重任。入主
ST东源（000656.SZ）、ST重实（000736.SZ），托管轻纺控股在四维
瓷业
（600145.SH）
的股权。
渝富在金融领域更是风声水起。黄奇帆直言不讳称渝富为“重庆的汇金公司”，当地政
府将其打造成金融控股公司的决心可见一斑。
一个市场，两个平台。况且上述提案已明确提出要争取控制更多的金融企业。
角力不可避免。在重庆城投准备扩张股权的几大公司中，渝富都已抢得先机。
西南证券的重组，渝富投入
3亿元，成为仅次于中国建投的第二大股东，重庆城投控制
的重庆国投则屈居第三大股东。
渝富在重商行的表现可谓漂亮。虽然渝富在向凯雷投资集团和香港大新银行出售股份后
暂时失去名义第一大股东，但根据协议，渝富将向现有股东收购股份，份达到20%
向凯雷投资集团和大新银行出售股份可以把以前等值收购不良资产的损失补回，重商行
上市后还可转让股权获得收入。
为了保持市政府对重商行的控股权，渝富向现有股东收购股
使其持有重商行的股
20PP年前筹建全国性保险公司的目标。市政府
份的来源不排除会来自重庆城投。毕竟同为当地国资企业，操作更为便利。
渝富还主导了当地农信社的重组，这是除重商行、万州商行外的当地第三大银行机构。
此外，渝富还携手国家开发银行，组建了注册资本金达
20亿元的三峡产业担保公司。
对于可能存在的竞争，渝富、重庆城投和重庆市政府金融办都没有做出回应。"在方案
的实现过程中，会遇到许多阻力。”提案制订者在电话里如此告诉记者。
不过，何清认为，"重庆可以存在多个金控集团。渝富和重庆城投在对金融机构控股权
的争夺矛盾是可以解决的。因为，渝富和重庆建投都不是纯粹的公司，还是事业单位。因此,
政府会做出相应的安排。”
云南城投入主S红河
20PP年才成立的云南城市建设投资有限公司（以下简称云南城投）
性房地产业务的方式迅速入主，最近通过注入经营
S红河（600239），成为S红河的第一大股东。云南城投实力
拜访了该公司副董事长
到底怎样？自身优势和未来发展方向又是什么？记者带着诸多疑问，刘猛。
记者：云南城投作为云南省政府城市建设的投融资平台，其核心竞争优势是什么？
刘猛：坦率地说，云南城投的核心优势正在形成，这主要体现在两个方面：一是作为省
政府的投融资平台，国家开发银行将给予公司大力支持，二是公司在资源占有方面有优势，政府会给予一些项目支持，如云南呈贡大学园区的建设，政府就委托我们来做。总的来讲，云南城投以“政府引导、市场机制、企业运作”为指导思想，围绕云南省委、省政府关于城
镇化建设的战略部署，实现政府意图，承担城建重任。在具体的项目中，并不依赖政府，通
过项目自身积极的运作，寻求项目自身的平衡和盈利。
公司按照企业运作的方式，也会兼顾
到长短期项目以及长期效益和短期效益之间的关系，平衡好各项目的运作。
记者：云南城投入主S红河之后，将房地产业务作为公司的核心业务，这也是云南城投
的主要业务之一，公司未来如何保障房地产业务获得持续良好的发展？城投在房地产业务上
的核心竞争力是什么？
刘猛：云南城投目前按照“一个支柱，三驾马车”的方式运作。
“一个支柱”指的是城
市综合开发，包括基础设施建设、土地开发等；
“三驾马车”主要指的是城市服务配套设施
建设中的水务、教育、医疗，这三个方面的投资以后要减少。
云南城投入主S红河后，将把经营性房地产业务全部注入到上市公司。
云南城投在房地
产业务上具有较强的优势，云南城投在进行城市综合开发如片区土地整理、土地熟化的过程
中，先要对片区进行规划设计，然后组织实施，云南城投还是片区标志性工程建设的主导者，因此在对片区发展规划的理解上要强于普通房地产开发商。
上市公司的房地产项目依然需要
通过“招拍挂”的方式获取土地，但可以依托云南城投作为云南省城市综合运营商的优势，在土地储备和土地资源的获取和信息上“先人一步”；同时，公司的经营性房地产业务会随
着云南城投业务的扩展得到同步推进，随着云南城市化进程的加快，公司的房地产业务也将
得到快速发展。另外，依托云南城投强大实力，公司在融资方面也有着明显优势；特别是进
入资本市场后，公司也会充分利用资本市场的融资功能，公司各项发展规划也是立足长远，不是做完几个项目就解散的项目公司。
记者：公司在6月7日出具的股改补充承诺中，将
20PP—20PP年连续三年累计实现净
利润的承诺从2.5亿元提高到3亿元，并补充承诺
20PP年-20PP年三年累计净利润达到
5亿元，如此大幅度的提高业绩承诺是基于什么条件？可否简单介绍一下这三年中主要房地产
项目的一些情况？
刘猛：
公司敢于做出这样的承诺是经过认真考虑和相关部门仔细测算的，是对流通股东
负责任的承诺。
公司进入资本市场后，做出这样的承诺是对公司房地产业务发展的信心，也
是基于公司自身发展的需要，我们希望通过努力能带来上市公司自身基本面实实在在的改
善。今年公司将有两个房地产项目进入销售阶段，有部分能够竣工验收、结算。明后年公司
的经营、业绩也会随着项目的推进而上升，可以说，公司的承诺是负责任的、也是有把握的。
记者：
云南城投在补充承诺中提到若获得相关的金融证券及矿业资产，公司，是不是意味着公司在金融和矿业方面已取得部分资产？
刘猛：
公司在金融证券和矿业资产方面有一些长期战略上的考虑和布局，目前能否获得
将择机注入上市
相关的资产还不确定。
但是作为控股股东，城投的优质资产只要符合上市公司要求，就会择
机注入上市公司。
记者：云南城投入主
S红河后，是否会有后续的融资计划？在您的心目中，来会怎样？
S红河的未
关于城投公司2021年改革转型后运行与发展思考
所谓转型，是指事物的结构形态、运转模型和人们观念的根本性
转变过程。—网为大家的相关的关于城投公司2021年改革转型后
运行与发展思考，供大家参考选择。
近年来，区城投公司紧紧围绕区委、区政府总体发展思路和工作
部署，攻坚克难，多措并举，在项目建设、投融资工作及资产运营
等方面取得了长足发展。但由于原本发展存在不足，加之国家政策
调整，区城投公司必须积极适应新形势，找准新定位，补齐短板、创新发展，更好地发挥政府性融资平台作用，为张湾区经济社会高
质量发展提供高质量的支撑。
一、区城投公司基本情况及发展经营现状
十堰市张湾区城投公司是张湾区政府于20**年9月依法设立的国
有独资有限责任公司，是具有独立法人资格的有限责任公司，注册
资本一亿元人民币。承担的职能主要是基础设施建设、城市建设资
金筹集、政府性建设项目资金审核拨付、土地开发、拆迁安置的项
目投资等;逐步发展了工程建设、城郊旅游、物业管理等业务。成立
以来，根据区委、区政府的安排部署，主要参与实施了汉江物流
城、生物产业园、西城开发区孵化器、高端装备工业园及新能源汽
车产业园、循环经济产业园、装备路一号产业园、青少年活动中心
场平项目、西城大
道一期两侧场平工程等重大项目，为区域经济发
展作出了积极贡献。
（一）积极服务区域经济建设。区城投公司积极服务省、市、区重
点项目建设，共负责重点建设项目10余个，项目总投资约20亿
元。建成新能源汽车产业园、高端装备工业园科研大楼、装备路一
号产业园、西城孵化器标准化厂房4个重资产项目，共建成厂房、办公楼及配套设施约14万平米。自建工业新区C园安置以及李家院
安置区，总投资约12亿元。实施了双星东风4.0智能化新工厂场平
项目、十堰市青少年户外培训基地场平项目、东岳古台社区综合服
务中心项目、阿里巴巴1688专业市场运营中心办公楼以及十堰京东
创新空间等项目，项目总投资约4.5亿元。参与配合员邸口路片区改
造项目、万达、京能热电、武十高铁、污水处理厂等重点项目建
设。
（二）积极开展投融资工作。根据项目特点，认真研究金融政策，积极与各个银行及金融机构开展合作，通过流动资金贷款与项目贷
款结合，短期期贷款与长期贷款结合，保障了公司业务发展的需
要。同时，探索推进债券发行，经省发改委批准，拟先行发行20XX张湾城投债。
（三）探索开展资产运营管理。通过重资产建设，优质资产收购，经营性资归集，逐步形成了一定规模的优质固定资产，为公司后期
经营发展蓄积资源资产。
（四）公司规模日益壮大。坚持“政府引导、市场机制、企业运
作”的指导思想，在服务城市发展的同时不断增强公司规模和实
力。公司现有5家全资子公司，参股公司1家，涉及基础设施建
设、投融资、旅游开发、产业园区建设运营管理、园林绿化养护及
汽车租赁等行业，探索由融资平台向现代投资企业转变，由政府项
目名义主体向城市投资建设管理综合运营商转变。
二、存在的不足和问题
（一）企业定位不够清晰。区城投公司是由政府全额出资，也以履
行国有企业三大责任为己任，服务于人民利益和城市战略发展目
标。但过去的体制却缺乏这方面的机制设计，未能充分发挥城投公
司的作用。政府对城投公司实行偏行政化的管理模式，导致城投公
司活力不足，难以适应国内外市场形势快速变化对企业快速决策的需求。由于定位模糊，城投公司缺乏做大做强做优的内在动力和市
场活力。
（二）资产结构有待优化。公司运营项目大多为半公益和公益性
质，经营性资产质量和数量不高，且受政策性资金监管严格的影
响，公司自身盈利能力较低。非经营性资产所占比重较大，导致资
金回收周期长。虽然企业资产规模扩大了，是以公司负债的快速增
长为代价的，偿债压力也相应增大。
（三）融资渠道相对单一。公司依靠政府信用，主要以项目BT、银
行贷款、发行债券等方式来获取现资金，融资方式较少，融资渠道
单一，偿还贷款的资金主要还是依靠地方财政，借新还旧现象普遍
存在。公司受银行及地方政策影响程度大，而资金渠道单一使得项
目工程建设一旦出现问题，极易出现资金拖欠，公司信用就会受到
影响，造成财务风险和法律风险。
（四）市场化程度较低。公司当前的人才团队主要政府部门，少部
分工程技术人才社会招聘，对企业投资、生产经营和管理等研究不
够，缺乏经验，缺乏必要的市场历练，真正懂企业经营和经济管理
的人员不多；高层次的金融、管理、资本运作人才更是不足。企业内
部治理、管控体系基本依照行政机构设置，没有考虑参与市场竞争
的机制，致使公司整体投资能力和运行效率不高。
三、转型发展的措施
（一）加快转型步伐，实现城投公司持续健康发展。结合当地发展
的需要，城投公司作为地方政府城市基础设施和市政公用事业投资
建设最重要的主体，其首要任务是推动城市建设发展。在继续做好
政府投融资、建设等公益性及准公益性职能的同时，结合地区资源
禀赋，拓展经营城市职能，打造现金流业务板块。同时提升国有资
产的管理水平，实现国有资产的保值增值。实现由过去的“融资导
向”向“经营导向”的转变，由传统的“资产做大导向”向“价值
提升导向”的转变。
（二）增强融资功能，为企业发展积极筹措资金。城投公司转型
后，将由政府投融资平台公司转变为市场化的产业发展运营平台。
为提升造血机能，实现公司的可持续发展，应进一步提高融资能
力。在提升融资能力方面，可通过盘活经营性资产、整合重组资
源、挖掘特色资源，优化资产质量;在创新融资手段方面，要创新融
资模式，引入社会资本进行市场化运作;在拓展融资渠道方面，除了
继续加强与现有金融机构的密切合作，保持现有融资渠道通畅，更
多地争取政策性银行融资，甚至资本市场直接融资。
（三）推动多元化发展，利用资源优势形成多个增长点。多元化发
展有利于摆脱城市建设开发类业务的局限，形成新的利润增长点，是地方政府投融资平台企业转型的—O一是做强主业，在重资产
建设、工程承建等主营领域，发挥公司多年的行业积累和从业优
势，进一步提升效率，更好参与市场竞争，增加公司利润。二是积
极参与PPP项目合作，发挥国有企业与民营经济双重比较优势，依
托以往公司成熟的建设、运营经验及低成本融资优势，同时凭借市
场化的经营提高公共服务水平。三是构建以资本投资为核心的金融
业务，积极整合并管理政府主导建立的各种股权投资类产业基金、引导基金以及城镇化发展基金。四是发挥资金、信息等优势，积极
开展长期股权投资。通过充分、细致的可行性研究，对区域内产品
或服务有较大发展潜力、公司治理水平较高的创新型企业进行股权
投资。在帮助被投资企业发展的同时，也使公司能够从其成长中分
享收益，甚至能够依托资本市场获取较高的回报。
（四）整合国有经营性资产，为公司转型厚植发展根基。近年来，随着金融政策及市场环境改变，城投公司融资工作受自身资产规模
及资产结构影响不断加大。同时国有资产多分散于区属各部门，未
形成有效的规模效应，资产保值增值工作有待加强。梳理分散于各
部门的国有资产，特别是经营性资产，形成国有资产清单，并通过
注入资本金的形式注入区城投公司，以最大限度发挥资产聚集效
应，在夯实区城投公司运营基础的同时，进一步做好资产保值增值
工作。
（五）增强市场观念，打造管理规范的现代企业。城投公司自身及
相关方要增强市场观念，要把城投公司真正作为一个市场主体，弱
化行政属性，增强市场属性，形成以经营为目标的决策机制和管理
制度。要进一步理顺债权债务关系，厘清债权债务主体，化解区城
投公司非经营性负债，优化区城投公司资产结构。要加强完善城投
公司内部管理和运营机制，以现代化企业管理准则为基础，构建一
套科学化、现代化的内部管理系统，形成一支结构优化的管理运营
队伍，整合内部资源、优化业务配置，充分发挥资源和能力优势，提高经营绩效，有效提升城投公司在区域经济发展中的作用。
一、城投融资平台发展概况
城投融资平台的建立、政府资源的资本化（土地资本化、政府支出
资本化）是原有体制框架下城市发展的必然选择，也是对政府资源利
用方式的创新。城投公司作为地方政府性债务融资的主渠道，客观
地说，在近年来我国经济社会的跨越式发展中发挥了巨大作用。一
是城投公司能够最大范围筹集资金，有效缩减政府在城市基础设施
建设中的资金缺口，为城市工业化和城镇化的顺利推进创造条件。
二是城投公司可以通过发行企业债券、短期融资券等方式，最大限
度吸引民间社会资金进入城市建设领域，拓宽政府融资渠道。三是
通过政府投融资平台政府及各部门能够将其掌握的经营性资产、非
经营性资产、国有企业资产、自然资源有效地整合在一起，提高公
共资源使用效率。四是政府的建设职能可以得到有效整合，使投
资、融资、项目规划、运营管理、项目维护和监管等重要职权统一
到政府投融资平台企业，促进政府从“全能型”向“服务型”的职
能转变。
尽管城投公司在城市基础设施投融资建设过程中发挥了不可磨灭
的作用，但由于融资规模的急剧膨胀、企业内部管理机制不健全以
及缺乏有效监督管理机制等原因，城投公司在发展运作中逐步呈现
暴露出一系列风险和问题。一是城投公司虽然是独立法人单位，但
其经营决策和财政政策受制于地方政府，法人治理结构以及投资决
策等制度不健全，导致边际不清，主体定位不明确，缺乏独立经营
能力；同时，承担的大部分项目为城市公益性项目，收益率低，自身
偿债能力不足，资产负债率普遍较高。二是地方政府通过为投融资
平台企业提供显性或隐性担保等方式获取银行贷款，融资规模急剧
膨胀，所融资金己脱离当地财政的实际承受能力，出现过度融资问
题，随时可能出现资金链断裂，引发政府
流动性危机和支付危机。
三是金融机构对各级城投公司融资规模的扩张起到推波助澜的作
用，一旦城投公司债务风险集中爆发，也会引起金融机构的强烈震
动，危害经济稳定和健康发展。目前，整治地方政府融资乱象迫在
眉睫。一方而，地方政府大规模举债，导致自身债务负担过重，有
可能引发局部性金融风险。另一方面，作为地方政府融资代言人的各类城投公司，其缺乏预算约束，几乎不计成本地吸收资金，导致
整体资金利率水平水涨船高，进而引发小微企业融资成本进一步提
高。所以，城投公司在为基础建设融资作出积极贡献的同时，成为
资金市场的嗜血者或搅局者，其负面效应不容小觑。
二、城投融资平台转型发展的方向
为有效遏制和防范伴随各级城投公司所产生的风险，20**年6月
以来，随着国发19号等文陆续下发，国家财政部、发改委、银监会
等对地方投融资平台的各类融资行为做出了限定，公益性设施与土
地贷款停止受理。对于企业发债等直接融资行为，国家也做出了更
为严格的规定，一个没有或欠缺自我盈利能力的城投公司，很难再
获得金融机构的顺畅支持。中央财经大学财经研究院院长王雍军分
析称，城投公司既是实体公司又是政府控制，资本金非常单一，基
本是以土地资产做担保，一旦出现土地储备不足或价格下降，其生
存岌岌可危。
这一先天缺陷，导致目前融资平台的角色不可能长期持续。20**年5月20日，一批转的发改委《关于20**年深化经济体制改革
重点任务—》中明确指出，“建立以政府债券为主体的地方政府
举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能”；6月24日，财
政部部长楼继伟向全国人大常委会报告20**年中央决算时表示，目
前基本摸清了地方政府性债务底数，对债务高风险地区进行风险提
示。将密切跟踪和评估地方政府性债务风险状况，对债务高风险地
区进行风险预警，坚决制止地方政府违法违规举债行为，并研究赋
予地方政府依法适度举债融资权限，建立以政府债券为主体的地方
政府举债融资机制，将地方政府性债务分门别类纳入政府预算统一
管理。地方政府与城投公司相濡以沫的“缘分”将因这份改革意见
的出台而走到尽头。换句话说，目前全国数千家城投公司将迎来一
场变革：它们将不再是政府的融资平台，不再被允许为政府融资，而是将变为纯粹的企业。基于此，城投公司的转型升级显得尤为迫
切。
就未来地方政府投融资平台改革模式而言，中国银行间交易商协
会副秘书长杨农近期在接受记者采访时表示，未来地方政府投融资
平台改革可以有两种模式：
第一种是，往前走一步。即按照国企改革的要求，对这类企业实
施规范化的改革和重组。
第二种模式是，往后退一步。即使其成为一个特殊目的实体，目
标就是专门做政府的公益项目，就是要和政府财政百分之百捆绑在
一起，出
了问题由政府兜底。针对政府公益项目建设任务的轻重程
度，目前，全国大约10%至20%的城投公司可以采用此种模式，这些
“的公司可能将是未来发行市政债的重要载体。当然，未来
《公司法》可以作出一些必要的适应性修订，赋予此类公司一定的法律地位，以便于未来的政策更有针对性。
针对城投公司和地方政府剥离后的生存问题，财政部财政科学研
究所所长贾康认为，城投公司接下来会按照市场原则自然优胜劣
汰。中央财经大学财经研究院院长王雍军则建议，城投公司转型，首先需要划分清楚政府投资和私人投资的界限：对于政府，仍然可
以承接地方政府的经济建设职能，继续承接地方基层设施建设等工
程，由政府购买服务;但在内部管理上，则需采取公司体制建构，从
管理上与政府脱钩。也有业内人士认为，各地城投公司要想成功转
型升级，需要不断创新组织管理体制和运行机制，按照建立健全现
代企业制度”产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要
求，打破原有的部门多头管理旧体制;要以“注入经营性资产、赋
予经营城市职能、完善市场运作机制”为手段，进一步建立健全投
资、融资、建设、经营、偿债良性循环的长效机制;要加快从以融资
为第一要务的贷款机器向产业经营实体的公司化转型，加快以项目
为导向的建设经营性平台向投资控股型的集团化企业转变，以满足
快速转型发展的需要。
三、武汉城投公司的转型发展思考
武汉城投集团作为武汉市城市基础设施建设的投融资主体和市政
府城建投融资运作平台，主要承担武汉市政府下达的城市基础设施
重大项目建设任务及相关的资金运作，负责所属企业的运营管理和
提供优质服务及国有资产保值增值。武汉城投公司按照“政府主
导、市场运作，适度举债、超前建设”的工作思路，依托政府信
用，立足企业资产，开发城市资源，全方位拓宽融资渠道，先后建
成了轨道交通一号线、武汉长江隧道、天兴洲长江大桥、二七长江
大桥、武汉三环线等重大城市基础设施项目，投资开发武汉新区，推进土地储备和开发，为进一步提升武汉市的城市功能、拉动武汉
经济和社会发展做出了积极贡献。但由于自国发19号文等文下发以
来，国家不断加强对地方政府融资平台公司的规范管理，融资形势
日趋严峻，对武汉城投公司项目建设、存量债务还本付息以及未来
生存发展造成巨大压力。
在当前形势下，武汉城投公司面临着要尽快调整企业发展战略，形成公司核心竞争力，在市场化经营和承担政府职责之间寻找平
衡，构建企业的核心竞争力，合理调整企业的发展战略，寻求公司
的长期发展，实现城投公司的成功转型和可持续发展的新课题。
根据目前的形势以及武汉城投公司的状况，武汉城投公司要实现
市场化转型和良性发展，必须用两条腿走路，双管齐下，一是紧紧
抓住政府投资决策体制改革和融资管理模式创新这两大要素，承担
政府发
债主体的功能，并负责建设、管理、运营好城市基础设施;二
是促进企业市场化发展，盘活企业经营性存量资产。
（一）在城市基础设施建设管理方面应构建的核心竞争力
在城市基础设施建设管理过程中，一般来说，城投企业参与项目
的价值链有规划前期、项目评估、融资、方案设计、项目招标、工
程代建及监理、运营管理。上述价值链环节中，对于城投企业来
说，最重要的一是前期规划。城投公司作为项目出资人，应努力参
与规划条件和方案的制定，研究项目投融资方案及盈利模式。二是
项目评估。在既定的规划条件和方案下，城投公司应对技术方案、工程造价和财务分析等可行性方面深入研究，既要满足功能性，也
要重视设施的经营效益。三是融资。作为投融资主体和项目法人，资金筹措是城投公司责无旁贷、其他主体不可替代的的责任。其融
资的能力主要受银行贷款能力、资本市场直接融资能力、多种形式
的项目融资、政府财政资金等的注入力度等方面的影响。因此，这
些方面的能力决定各类城投企业的核心竞争力，也是今后政府选择
发债和项目建设运营主体的重要考虑因素。武汉城投公司要成为这
一领域的佼佼者，就要着重发展项目投融资方案及盈利模式等项目
策划能力、融资能力及运营能力。
（二）大力发展企业经营
1、保持原有主业良好运行
武汉城投公司在转型过程中，比任何时候都需要有一个盈利的企
业作为支撑的。稳定而具有相当优势的主营业务，是企业利润的主
要源泉和企业生存的基础。企业应该通过保持和扩大所熟悉和擅长
的主营业务，尽量扩大市场占有率以及规模经济效益最大化，在此
基础上兼顾多元化。目前，武汉城投公司的主业是水务、燃气、房
地产，转型过程中，仍要坚定的保持这些行业的继续发展。
2、实行多元化经营战略应该考虑相关多元化
相关多元化策略指的是城投公司利用企业在进行土地开发和基础
设施建设过程中所累积的技术经验和授权经营的公用事业类资产
等，进一步经营这些基础设施，包括热、电、水、通讯、公共交
通、停车场、相关户外广告媒体、公园等，提供相关公用事业、旅
游、会展、物流、广告等服务，获取较稳定的现金流。另外一种是
利用在基础设施建设过程中所形成的如工程管理等各种专用知识、技术，对外提供工程代建、工程项目管理、园林绿化、环保工程建
设和咨询等业务。由于这类业务的相关性较大，所需启动资金量较
小，较易取得成功，而且在风险上还能与房产开发等业务形成互
补。
非相关多元化是指进入与区域建设和经营不相关的业务，如贸
易、制造业、高新技术产业、投资、金融等，形成新的利润增长
点，以摆脱城市建设开发类业务的局限。这方面业务由于与城投公
司的资源能力等关
联性较小，所以成功的概率不大。以非相关多元
化方式拓展成功的企业，一般都具有比较特殊的资源或者机遇，同
时具有十分雄厚的实力。此外，绝大多数城投公司都有一些对外投
资，包括上市公司的股票投资和参股投资，大多集中在金融企业或
高新技术企业领域，或者与区域产业导向相关的业务，但并不是其
主营业务。
从目前国内己经成功转型的城投公司的业务拓展路径来看，大多
是业务都是沿着土地一级开发价值链进行纵向的前后向延伸以及相
关多元化发展而来。也有部分企业凭借其独到的资源、机遇和雄厚
的实力进行非相关多元化的拓展，取得了良好的效果，但大多是企
业所进行的非相关多元化尝试都不太成功，最后还是以土地开发价
值链领域为主。
目前，武汉城投公司在实施多元化经营策略时，己经涉足了上图
中大多数行业，其中，己形成一定规模且日趋成熟的为“相关多元
化”产业以及“向前价值链延伸”的产业，并尝试高新技术产业，对于“向后价值延伸”产业以及金融业、风险投资等行业尚未涉
足。武汉城投公司在发展多元化经营策略时，要充分考虑自身条件
与相关风险。一是对目标行业市场充分调研和前景分析：主要包括
对目标行业充分调查;对调查结果进行理性分析;对细分市场进行分
析；自身优势和劣势分析。二是市场定位与目标客户群的定位：主要
包括企业发展的定位及策略;新产品的定位及策略。三是科学判断盈
利能力：主要是指按照评价企业商业模式的指标，进行客观、准确
地分析和判断，进而找到影响企业商业模式质量的相关因素，完善
企业的商业模式。对城投公司业务转型过程中的风险，宜未雨绸
缪，忌临渴而掘井，如忽视风险控制，则有可能导致转型失败，甚
至是灾难性的打击。
3、制定企业中长期发展战略。战略学家波特认为只有持续时间超
过10年的战略，才是真正的战略，少于10＞年的战略目标只能称为
企业愿景规划，而不是真正意义上的战略目标。武汉城投公司目前
的战略目标是从20**-20**年，时间幅度为7年，在中国国内市场
上（平均5年），己不算太短，但是从企业做大做强、持续发展的角
度出发，武汉城投公司应该制定中长期战略，谋求更长远的发展。
4、由“多元化导向”转变为“品牌化导向”，实现服务产品的专
业化、标准化、市场化:一是以资产为纽带，形成母子公司之间而向市场的协调、配合关
系。
重点突出母公司战略规划、项目策划、投资决策以及集团能力的决策中心的职能定位，强化子公司项目实施、计划管理、建设管
理、资产经营的执行职能。进一步实施投资经营型的管控模式，清
晰集团与子公司之间的“上下界面”，使集团公司的“综合管理”与控股子公司的“专业经营”相分离，集团层面专注于战略方向和
整体规划，子公司层面更专注于提高竞争优势、融资能力和经营能
力。
二是采用内部市场化方式，使各个子公司之间能够形成一种有效
的联通。
随着集团经营重心的转型与业务板块的整合与调整，各个子公司
之间将随之形成一个新型的资源配置关系，可以建立一个内部交易
机制，以相对市场化的方式来明确与规范这种关系。一方面在集团
公司的统一调动下形成同向联动。另一方面以市场方式在子公司之
间形成契约关联，从而构建一种步调一致、相互制约的协同关系。
以“市场内部化”和“内部市场化”的定价手段，达到集团与子公
司之间、子公司之间的协同效应。
三是实施品牌战略，尝试管理与服务的外向输出。
随着市场化的深入和同质化竞争的日渐激烈，武汉城投公司需要
依靠集中的资源、优质的产品服务质量和所创造出的社会效益成
果，在竞争中立于不败之地。武汉城投公司在项目组织管理、服务
管理、运营等方面积累了大量的时间经验，可以进一步做优、做强
优势产业，强化其市场化、标准化、专业化的综合能力，打造几个
具有市场影响力与社会知名度的服务管理品牌，让武汉城投公司在
其涉足的产业和服务领域内获得良好的市场认同感和核心竞争力，通过尝试输出管理与服务，实现品牌的价值延伸。
5、加强理论和技术研究
企业和人一样，不仅要会做事，还要会思考。特别是在当前经济
形势变化较快的环境下，武汉城投公司不能仅仅埋头做事，沉入具
体事务中，还要有专门的机构组织相关理论研究和分析，以支持公
司战略的管理、实施，随时把握企业方向。同时，在科技日益发达
的今天，科技迅猛发展，随时会改变和影响我们现有的经济效益和
经营模式，甚至是翻天覆地的变化，因此，企业要随时关注和学会
利用科学技术的发展来指导公司经营方向，并将其转化为经济利
润。
摘要：城投公司作为重要的地方国企，在20**年之后，进入了转
型关键时期，其最终目标是实现市场化运营，而城投公司人员主要
于行政机关，缺乏足够的市场经营管理经验，因此，人事制度改革
成为城投公司成功转型中关键一环。本文首先梳理了我国国有企业
人事制度改革方向，然后进一步分析目前城投公司人事制度现状，最后对新时期城投公司转型下人事制度提出几点看法。
关键词：城投公司党管干部原则职业经理人
一、国有企业人事制度改革
国有企业人事制度改革是深化国企改革的重要内容，国有企业
“政企分开”“去行政化”的改革方向决定了人事制度“无行政级
别”“市场化选聘”的改革方向。国企具有行政级别是我国计划经
济的产物，新中国成立之初，政府投资兴办企业并委派具有行政级
别的国家干部去管理，同时为了直接有效控制国家经济命脉，因此
赋予国有企业及其—员行政级别，产生了政企不分、以政代企的问题。
国企去行政化、国企—员取消行政级别，在上世纪80年代中期
理论界早有提出，90年代开始在改革文件中提出。1999年，中共中
央《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》提出，深化国
有企业人事制度改革、对企业及企业—不再确定行政级别。2000年，—办公厅转发经贸委通知，要求政府与企业要由行政隶属关
系改为产权关系，取消企业行政级别。基于—爆发和大型国企整
体上市的背景，上海、广州各地提出党政干部交流到市管国有企业
任职的不再保留行政级别、取消国有企业的行政级别和可视作的行
政级别等。xx年开始实施的《公务员法》规定，第四十二条公务
员因工作需要在机关外兼职，应当经有关机关批准，并不得领取兼
职报酬。第五十三条公务员必须遵守纪律，不得有下列行为：……从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务
（2018年《公务员法》修订，第五十九条公务员应当遵纪守法，不
得有下列行为：……（十六）违反有关规定从事或者参与营利性活
动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务）。
虽然，国有企业改革随着国家改革开放的推进已经走过了30多
年，但是企业行政化管理色彩、改革不配套等问题依旧明显，国有
企业人事制度去行政化改革进程缓慢。
二、城投一员选拔任用现状
（一）
选拔任用依据
城投公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或者注
入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独
立法人资格的经济实体。城投公司作为一种特殊类型的国企，其
—员选拔任用适用国有企业一般原则，政府对城投公司—员选拔
任用是履行出资人权利。根据《企业国有资产法》第十二条规定，履行出资人职责的机构可以任免国有独资企业的经理、副经理、财
务负责人和其他高级管理人员，任免国有独资公司的董事长、副董
事长、董事、监事会主席和监事，向国有资本控股公司、国有资本
参股公司的股东会、股东大会提出董事、监事人选。
因此，城投公司
—员可以由出资人（地方政府、地方—、财政
部门或其他作为出资人的部门）按照我国国有资本授权经营体制的相
关规定进行选拔任用。
（二）
选拔任用方式
城投公司—员的选拔任用，一般分为政府任命与市场化选聘
两种方式，政府任命的主要是董事、监事，市场化选聘的主要是经
理层人员。
1政府任命
城投公司其从最初的成立、人员设置，到后续的经营领域安排以
及投融资决策，城投公司的各个方面都由政府作为实际控制人，企
业董事、监事等—员任免，一般参照执行国家党政领导干部的选
拔任用，人员主要行政系统。政府任命基本程序：（1）推荐考察对
象，推荐分为民主推荐、组织推荐两种形式；（2）考察拟任职人
选；（3）根据考察情况，由产权主体领导班子讨论作出决定；（4）履行
任职手续。对于政府任命的企业—员实行严格薪酬限制。
需要特别说明的是，行政系统公务员到城投公司任职（专职城投公
司领导职务），应当及时将行政、工资等关系转入企业，不能保留原
行政机关的公务员身份。主要原因有如下两点：
原因一，城投公司一员本不属于公务员。公务员的范围主要是
党机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关的工作人员，而国有企业中从事公务的人员，实际上
属于国家委派经管
国有资产或者管理公共事务的人员，其工作性质
与公务员接近而己。
原因二，行政机关人员不能在城投公司兼任职务。根据人大对
《公务员法》第四十四条、五十九条释义整体分析来看，公务员因
工作需要经有关机关批准，可以在机关外兼职但不得领取兼职报
酬，但是“机关外兼职”不包括在企业或者其他营利性组织中兼
职，也就是说在企业或者其他营利性组织中兼职是绝对禁止的，有
关机关不得批准。
现实情况中，我们经常可以看到行政机关与城投公司领导之间角
色互换，例如，东部某省某市城投公司的董事长原为该市某局领
导，其在城投公司任职后，又回到某局担任领导，这种现象可以通
过《公务员法》公务员交流制度来解释。根据《公务员法》相关条
款规定，公务员可以在公务员队伍内部交流，也可以与国有企业事
业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流，交流的方式
包括调任（系统内部交流）、转任（系统外调入系统内交流）和挂职锻
炼（系统内或系统外交流）。
行政机关人员除了专职城投公司领导职务（不保留公务员身份）
外，也可以通过挂职锻炼（《公务员法》第七十二条根据工作需
要，机关可以采取挂职方式选派公务员承担重大工程、重大项目、重点任务或者其他专项工作。公务员在挂职期间，不改变与原机关
的人事关系）方式（保留公务员身份）到国有企业从事相关公务，但是
随着国企去行政化改革，公务员到国有企业挂职锻炼也将越来越
少。在满足行政编制等条件下，专职城投公司领导职务的人员也可
以重新调入（《公务员法》第七十条国有企业、高等院校和科研院
所以及其他不参照本法管理的事业单位中从事公务的人员，可以调
入机关担任领导职务或者四级调研员以上及其他相当层次的职
级）（转任，获得公务员身份）行政机关担任领导职务，虽然法律上没
有障碍，但实际并不容易，因为随着党政机构改革精简，领导职数
会随编制数额的严格限制而相应地缩减。
2市场化选聘
城投公司市场化运营，必然需要—员的选任进行市场化选聘的实践探索，因为政府任命的—员，其绩效考核及薪酬制度与市场
化内涵不匹配，不利于城投公司有效实现市场化转型。近几年来，多个省市开始实施市场化选聘机制改革。例如，珠海市《关于推进
市场化选聘市管企业高级管理人员工作的指导意见（试行）》，提出
将加快推进市管企业—员选拔任用制度改革，建立与市场经济体
制和现代企业制度相适应的职业经理人制度，形成市场化选人用人
新机制。20**年，湖南省某市投资发展集团等五家平台公司的6个
岗位人员进行市场化选聘，职务包括总经理、副总经理、财务负责
人。
市场化选聘的人员更能体现出人员能力的专业化，城投公司的经
理层—员的选聘由董事会行使，市场化选聘一般程序为：（1）发布
公告；⑵资格审查及统一考试，考试分为笔试和面试；（3）根据考试
情况确定考
察对象，组织考察；（4）讨论决定聘任。市场化选聘的人
员，其薪酬一般由基本年薪、绩效年薪、中长期激励三部分构成。
基于国企改革发展进程、相关法律文件模糊化表述、长期套用行
政级别管理、“老人老办法、新人新办法”等多种原因，以至于现
实情况中仍能看到城投公司—员同时具有行政机关公务员身份或
者行政机关公务员兼职城投公司领导，而市场化选聘企业管理人员
的比例还很小，应用还不广泛，所以我们应该认识到国企人事制度
改革是一个复杂、长期的过程。
三、城投转型下的人事制度新认识
（一）
坚持党管干部原则
坚持党的领导，是—社会主义最本质的特征，是国有企业的独
特优势。城投公司转型下的人事制度改革要始终坚持党管干部原
则，主要体现在以下三个方面。
1明确党组织在企业法人治理结构中的法定地位
把加强党的领导和完善公司治理统一起来，将党建工作总体要求
纳入企业章程，明确党组织在企业决策、执行、监督各环节的权责
和工作方式，使党组织发挥领导核心作用和政治核心作用，领导企
业思想政治工作，支持董事会、监事会、经理层依法履行职责，保
证—方针政策的贯彻执行。例如，山东省某市城投集团落实全面
从严治党主体责任，将党建工作纳入公司章程，明确了党组织在公
司法人治理结构中的法定地位，研究制定了城投集团“双百”考核
（党建考核一百分、绩效考核一百分）办法和细则，形成了城投集团
以“双百”考核促进企业党建和经营管理双轮驱动的考核机制。
2坚持和完善双向进入、交叉任职的领导体制
双向进入、交叉任职的领导体制，是指符合条件的党组织领导班
子成员可以通过法定程序进入董事会、监事会、经理层，董事会、监事会、经理层成员中符合条件的党员可以依照有关规定和程序进
入党组织领导班子。这一体制将不同性质的权力形成既分工又合
作、既相对独立又互为制衡的科学领导体制，最大激发不同性质权
利的优势力量，放大正面叠加的效应，解决了企业管理中“效率与
公平”的矛盾，促进科学决策。例如，河南省某市城市发展投资集
团按照“围绕发展抓党建，抓好党建促发展”的工作思路，持续推
行“双向进入、交叉任职”领导体制，大力实行“共产党员突击
队”等党建工作激励机制，使党建工作与业务工作深度融合。城投
集团坚持“把骨干发展成党员，把党员培养成骨干”的思想，不
断
动员思想进步的同志、高知群体向党组织靠拢。
3强化党组织在人员选拔、任用、监督中的责任
根据企业改革发展需要，明确选人用人标准和程序，创新选人用
人方式，党组织在领导和把关的基础上，支持董事会依法选择经营
管理者、经营管理者依法行使用人权，加强对企业—员的日常监
督管理和综合考核评价，及时调整不胜任、不称职的—员。在程
序管理上，企业党委向董事会提出评价意见，董事会提出市场化选
聘的人员，报党组织部门和国资监管机构备案，然后由董事会实行
聘任；在标准管理上，企业党委根据人员与岗位匹配原则，提出经
营管理人员在选聘及业绩考核方面有关政治、品行和廉洁的标准；
在纪律管理上，企业党委通过其组织和纪检部门对董事会聘任的经
营管理人员实施监督。例如，甘肃省某市城市发展投资公司党委不
断完善中层干部选拔任用工作程序，建立健全干部选拔任用监督机
制和责任追究制度，充分听取各方意见，多岗位多层面培养锻炼中
层干部，建立“能上能下”用人机制。
（二）
推进职业经理人制度
积极推进职业经理人制度，是推动城投公司人事制度转型发展的另一
重大举措。推行职业经理人制度的关键在于市场化，通过市场
机制实现对职业经理人这种人才资源的调节与配置。
1选聘与解聘市场化
推行职业经理人制度，要实行内部培养与外部引进相结合，畅通
现有经营管理者与职业经理人身份转化通道，董事会按照市场化方
式选聘和管理职业经理人。具体可以通过以下四种途径选择职业经
理人：第一，内部管理者比较成熟的企业，可以通过现有经营管理
者转换身份；第二，行业壁垒性强的企业，可以通过体制内选聘，从其他国资背景组织中产生；第三，市场人才资源丰富的行业可以
广泛开展社会招聘职业经理人；第四，实行混合所有制改革的企
业，引入民营企业经理人成为国有企业职业经理人。例如，内蒙古
某市城投集团及其三个子公司共4名经理岗位进行市场化选聘职业
经理人，试用期间完成约定的工作任务目标，经考核合格者可如期
转正，不合格者不予录用。
职业经理人退出机制市场化主要是指职业经理人无法胜任目前岗
位，需要解除聘任和劳动合同。解聘职业经理人可以选择的做法
有：无论是本单位产生的职业经理人还是面向市场化选择的职业经
理人，合同一旦解除就完全回归人才市场，与其他社会人才并无差
异;或者，非因主观原因导致业绩不佳，也可以回流到企业其他岗
位。职业经理人退出机制市场化充分体现企业—员能上能下、能
进能出的机制。
2任期制和契约化管理
职业经理人实行任期制和契约化管理，是“有职务任命就有明确
任期、有职务就落实考核、有业绩就兑现奖励工作”的全方位管理
体系。任期制包括任期目标、任期长度、最高连任届期等诸多方
面，企业经营者薪酬制度和其他利益相关的制度通常与任期制的各
个参数有着密切的关系，尤其是任期长度，任期届满后，需要重新
选举或任命确定新一轮的企业经营者，职业经理人可能继续担任职
务，也可能换做他人，打破一劳永逸的旧观念。
契约化管理是指在科学确定并认同企业主耍工作任务、管理目
标、发展指标的基础上，按照法律程序，以任职合同的形式约定职
业经理人任期内的工作目标、指标和奖惩措施，以及完成上述任
务、目标过程中契约双方的权利、责任和义务，共谋科学发展的一
种管理方式。根据企业具体情况，可以和职业经理人达成《岗位聘
用合同书》《年度经营业绩考核责任书》《薪酬管理办法》《业绩
考核办法》等协议。例如，河北省某市城投公司面向全国公开招聘
副总经理、投资主管等，对符合任职条件的人员办理正式聘用手
续，聘用期2-3年，每年进行绩效考核，据此确定薪酬和是否续
聘。对不符合任职条件的人员，免去聘用职务，根据工作需要和本
人意愿，可安排其他适合岗位。
3激励考核机制市场化
职业经理人的薪酬采取“一企一策”“一人一薪”协议工资制，基于市场的原则，结合在同行业的竞争地位、经营状况以及同行业
企业市场化薪酬水平等因素，结合与职业经理人签订的经营业绩考
核责任书，设计职业经理人薪酬体系。
建立以经营业绩为核心的市场化考核机制。董事会是选聘和管理
职业经理人的主体，与职业经理人签订年度和任期经营责任书，行
使对职业经理人的最终考核权。第一，结合企业类型，明确职业经
理人年度考核目标和任期考核目标;第二，对比分析行业内对标企业
或行业的相关经济指标，对经营业绩实行动态考核;第三，充分发挥
董事会、监事会日常考核监督作用，全方位、多维度建立考核评价
体系;第四，对职业经理人决策失误、管理不善、用人失察等进行责
任追究，严重的施以经济赔偿和纪律惩戒。例如，河北省某市城投
公司职业经理人，试用期实行月薪制，副总经理2.5万元/月，正式
聘用后根据聘用职位薪酬标准和绩效考核结果确定。
四、结语
城投公司—员管理工作，是企业人事制度的核心，建立一支高
素质的城投公司一员队伍，关乎城投公司转型发展的全局。城投
公司转型下的人事制度改革，要在“完善现代企业制度”的国企改
革基本要求下进行，进一步去行政化、明确人员身份，始终坚持党
管干部原则与发挥市场化
机制相结合，促使城投公司人事制度改革
紧跟经济体制改革的步伐。
模板，内容仅供参考
实用标准文案
城投公司转型发展的案例分析
——记镇江新区经济开发总公司转型发展之路
镇江新区经济开发总公司集团组建项目组
摘要：2010年6月国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发19号）出台后，各部委颁布了一系列政策文件，从资产注入、政府担保、融资方式等方面规范投融资平台的行为。2014年10月国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发43号）明确提出，剥离平台公司政府融资职能，加强地方政府债务管理。为顺应政策环境变化，城投公司必须进行市场化转型，通过提升公司盈利能力，创造稳定的经营性现金流，分担财政偿债压力，弥补城建资金缺口，为城市建设和发展提供更有力的支持。本文以镇江新区经济开发总公司为例，着重阐述了该公司在转型发展过程中一些可行的做法，以供各地城投公司参考和借鉴。
一、引言
镇江新区经济开发总公司（简称“经发总公司”）成立于1993年，是以镇江经济开发区融资、投资、开发、建设、运营等五大功能为主体的发展平台。公司历经二十年的持续发展，已成为资产超500亿元，拥有1家上市公司和11家全资及控股子公司，业务涵盖基础设施开发建设、房地产、金融、现代农业、旅游等产业的大型企业集团。
近年来，随着镇江经济技术开发区城市功能的不断完善以及中央对政府融资平台、国有企业改革一系列政策的不断出台，经发总公司管理层及全体员工都意识到公司的发展已经到了十字路口，必须紧随政策趋势和结合公司自身实际情况，围绕镇江新区产业化、城市化目标，全力加快转型升级步伐。在2012年委托中国现代集团完成《镇江新区经济开发总公司“十二五”发展战略与规划》之后，2014年6月，中国现代集团再次受托为经发总公司的转型发展献计献策，设计镇江新区经济开发总公司集团公司组建方案，为经发总公司构建面向未来的发展框架和路径，以保障公司的健康可持续发展。
精彩文档
实用标准文案
二、城投公司转型的必要性
（一）分担财政偿债压力
根据43号文件精神，政府负有偿债责任的债务应纳入预算管理，由政府履行偿债责任，对确需地方政府履行担保或救助责任的债务，地方政府要切实依法履行协议约定，做出妥善安排。根据我们的初步测算，大部分市县通过财政资金偿还政府债务的能力非常有限，政府对于城投公司的财政支持也远远不能解决属于城投公司债务的担保或救助类政府债务。对于各地城投公司来说，只有集中优质资源打造一个盈利能力强的实体化企业，依托市场化经营获得稳定收入和现金流，建立良性健康的资金循环体系，才能有效分担财政偿债压力，避免政府债务风险。
（二）弥补城建资金缺口
党的十八大提出了“新型城镇化”的发展战略，目前我国常住人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率只有36%左右，不仅远低于发达国家80%的平均水平，也低于人均收入与我国相近的发展中国家60%的平均水平，还有较大的发展空间。城镇化水平持续提高将带来城市基础设施、公共服务设施和住宅建设等巨大投资需求，城建资金缺口将进一步扩大。根据国发43号文精神，公益性项目融资将被一般政府债券、专项债券和有收益的市政债券三种发债途径所替代。由于政府债务发行主体在省级政府且规模实行限额管理，难以完全满足城建项目融资需求，城投公司只有通过发行项目收益类债券、PPP等方式吸引社会资本投资建设城建项目，才能多方式、多渠道弥补建设资金缺口，继续支持城市建设。
（三）提高公司盈利能力
2010年国务院19号文件下发后，部分同类企业开始探索转型道路，逐步远离单纯的政府性投融资平台。随着国发43号文的出台，城投公司转型迫在眉睫，必须由量变转向质变，即剥离传统的公益性项目融资职能，转向以经营性业务为主的现代化企业集团。从财务角度来看，评判城投公司债务风险不在于资产负债率的高低，根本在于提高城投公司的盈利能力，有稳定的经营性现金流来支撑债务本息。通过政府划入优质资产、盘活存量资产、培育自身造血能力、实施战略精彩文档
实用标准文案
性投资，进一步提升城投公司盈利能力和融资能力，为城市建设和发展提供强有力的支持。
三、城投公司转型之路
自从2010年国发19号文出台以后，政府投融资平台的转型发展已然成为整个行业的热点话题和重大课题。在这过程中，各地政府投融资平台结合自身实际，转型发展的方式方法不尽相同，最终结果却难言满意。经发总公司在转型发展过程中，走出了优化业务结构和完善管理体系的双重转型之路。归结经发总公司全体同仁谋求公司转型发展的实践，我们认为可以用五个字来总结。
（一）查：全面摸查“家底”，厘清股权关系，明确主体责任
经发总公司自从成立以来经历多次变更，股权关系复杂，资产权属不清，这就很难界定不同资产的所有者和管理经营者之间的关系，直接制约了公司的业务发展和管理经营。经发总公司通过全面摸查，列出股权明细和资产清单，进而按照资产属性进行股权划转和资产整合，简化公司股权结构和资产关系，为公司转型发展扫除障碍。
（二）合：业务板块整合重组，以子公司为主体，做大做强核心业务
经发总公司经过多年的发展，资产规模较大，管理层级过深。因此，经发总公司通过与中国现代集团合作，按照“同业归并、精简高效”的原则，在全面摸查“家底”的基础上，对各子公司权属关系重新调整，通过组建各子集团或子公司，归并核心业务和缩减管理层级，发挥资源集聚效应。
（三）育：重点培育经营性业务，注重发挥产业协同效应
近年来，经发总公司积极响应国资向优势产业和关键领域集中的改革要求，把握住产业机遇，重点培育金融、现代农业、旅游服务等新兴产业。通过设立市场化运作的担保公司、小额贷款公司和融资租赁公司，对已落户开发区的新兴产业项目进行投资，加速资本与技术融合，提高利润水平。同时围绕产业发展定位，配合新区招商引资，科学优选项目参股扶持，推动新兴股权的投资。
（四）晰：借助板块重组，进一步明晰母子公司关系
精彩文档
实用标准文案
公司发展到一定的阶段，如何科学合理界定母子公司之间的关系是影响公司后续发展效率和效益的关键。经发总公司以板块重组为契机，借助咨询公司的经验智慧，明确母子公司各自功能定位，以母公司作为投融资中心、战略决策中心、宏观调控中心、关键制度输出中心，以子公司作为利润中心、业务中心、运营中心，并以相应的权责划分和管理流程予以支撑。
（五）建：构建现代企业管理体系，加快实现公司管理转型
根据发展规划，作为母公司的经发总公司未来将由业务主导型向管理主导型转变。为此，经发总公司以制度建设为抓手，重点以优化和制定薪酬与绩效管理制度为突破，针对不同子公司情况，科学设计差异化的薪酬和绩效考评体系，并逐步建立健全符合现代企业规范的制度体系，实现管理转型。
四、结束语
政府投融资平台从成立至今，风雨兼程二十几载，为推动中国城市化进程做出了不可磨灭的贡献。当前，在国企改革、新型城镇化建设与一系列行业政策约束的大背景下，政府投融资平台的存续发展又到了重要的关口，转型发展之路任重而道远。我们建议各地政府投融资平台应积极借鉴行业标杆企业的发展经验并借助咨询机构力量，群策群力，早日实现公司的成功转型！
精彩文档
研究与探讨城殺公司市场化转型发展的困蕭和策16□湖南株洲蒋益辉中国开启改革开放至今，依靠投
专项债，才能成为城市基础设施建设
企业利用其国有资本的资源融合能
的合法来源。三是城投企业原有的以
资拉动和要素投入，中国经济保持了
力，将在地方支柱产业的投资领域发
四十多年高速增长，而城投公司伴随
20世纪末政府投融资体制改革和分税
制改革的出现，受2008年4万亿元投
资拉动催化大规模兴起，20多年的发
展，可谓：“城投起、城市兴”。从
初期体制改革的必然产物到发展中期
饱受争议的基建先锋，随着我国经济
体制改革的不断深化，国企改革的进
程不断加快，城投公司作为历史特殊
时期的产物，在完成使命的当下，也
应当顺应新时代发展需求，重新定
位，充分利用与政府存在天然联系的优势，实现投融资平台向市场化企业
转型。一、城投公司转型发展的必要
性分析政策倒逼与企业发展的内在需
求，使得转型成为城投公司的必然选
择。一是政策刚性约束。2014年以
后，国家相继出台了《国务院关于加
强地方政府性债务管理的意见》即
“43号文”
,2018年出台的《地方政
府隐性债务问责办法》，2019年出台
的《政策投资条例》,2020年出台的《土地法》、《预算法实施条例》等
政策法规，其主旨是规范政府投资行
为，严控地方政府负债。“双重监
管”（政府部门监管和金融机构监
管）、“穿透原则”使得监管更加严
厉，而“双重追责”（对地方政府和
平台企业）、“终身追责”使得政策
的约束力加大。二是城投企业现有主
业（投资和建设城市基础设施）模式
完全改变，只有地方政府预算和政府
86土地开发权为信用支撑的基础被打
破，土地开发为主业的原片区模式不
复存在。四是企业历史负债沉重，靠
借新换旧的负债模式很难走得太远。二、城投行业未来发展趋势研判1.面临的“三大趋势”。一是政
企新型关系逐步构建。随着国家监管
的日趋严格，地方政府和城投公司之
间的关系将进一步趋于明朗，职权关
系更加清晰，与政府之间的“共生关
系”将转变为“合作关系”，政府将
进一步推进城投公司转型发展，城投
公司也将以新的使命更好地服务于地
方政府，成为地方城市资源的开发者
和利用者、国有资产的经营者和管理
者、国有资本的运营者。二是核心功
能将持续发挥。目前，地方政府已经
从城市经营、国有资产盘活等角度，高位统筹和推动实施地方国有企业改
革和城投公司转型工作，无论是在
“两新一重”的背景下，还是在“稳
增长”
“补短板”的压力下，城投公
司在控制地方债务的基础上，核心功
能将持续发挥，必将迎来新一轮的转
型发展机遇。三是三业并存时代逐步
来临。当前，高质量发展应融入到我
国经济发展的各个层面。未来的城投
公司将更加注重项目和资产的质量，秉承“增量做优、存量做活”的理
念，将从传统的基建投资者，逐步发
展为基建保障、资产运营、产业升级
三业并存的新时代。传统的基建性投
资不再是风口，城投公司未来发展方
向和发展模式将迎来新的变化。城投
挥巨大作用。2.面对的“两个时期”。一是转
型淘汰期。未来几年，城投公司转型
是地方政府和企业需要共同面对的一
次大考，决不是简单的市场化改造，而是体制、机制、能力全方位的升
级，因此不是所有城投公司都能幸运
过关，在转型过程中，有相当部分城
投公司被淘汰和消亡。城投公司如果
在观念上不改变、在业务上不转型、在机制上不变革，仍然按照以前的老
观念、老思想，守着以前的老业务、老模式，沿用以前的老体制、老机
制，那必将被市场淘汰出局。只有按
照市场化要求转型，树立市场化理
念，将资产资源做活、产业结构做
优、经营收入做大、盈利能力做强，才能在市场竞争中胜出。二是转型窗
口期。随着国家政策监管的日趋严
格，【2014】43号文出台、新《预算
法》、《政府投资条例》等文件的相
继出台，加快城投公司剥离政府融资
职能，在高压整顿下，政企关系逐渐
清晰，城投信仰开始动摇，以至于会
逐渐被打破，如果城投公司转型不成
功，就会被资本市场抛弃。从信仰维
持——动摇一一打破，是城投公司转
型的重要窗口期，城投公司要抓住这
个窗口期。在政府性项目受到刚性约
束下，发挥国有资本的强大资源整合
能力，积极策划包装投资产业项目，改善资产结构，增加经营性现金流，开展资本运营，并成功实现市场化
转型。
研究与探讨三、城投公司转型困境的破解1.
转型内涵。转型是一场重大变
在组织功能上从融资平台转向投资平
资产负债水平为目的，进一步优化资
源配置，通过产权转让、股权运作、台发展，培育和壮大产业发展规模。
公司的立身之本是落实城市建设与发
革。十九届五中全会和习总书记系列
价值管理等方式推进资产重组，做好
加减法，“加”出新希望，“减”出
重要讲话精神、国务院《国企改革三
年行动方案》，为城投公司未来的转
展规划，是城市建设意图的有力推进
者与实施者，这是公司发展必不可少
新空间。3.强化产业资源及社会资本的整
型高质量发展指明了方向，要实现三
个方面的重构与提升。一是经营理念
的功能性一元。同时，公司的发展更
要强化市场化一元，这是当前市场化
转型的主要方向。②经营模式转变。
合、内部人力资源的激活、流程体
要重构。转型后每个子公司都是“利
系。①强化产业资源及社会资本的整
合。以项目为基础，通过产业基金强
润中心”，要打破“大锅饭”和“任
以产城融合为导向，通过相关产业化
务型”的思想，要树立市场化的理
念，要致力于降本增效，致力于提升
市场竞争能力，致力于市场研究和开
发，致力于为公司创造现金流和利
润。二是商业模式要重构。每个版块
每个子公司要建立自己的商业模式,
特别是重城投企业核心板块的基础设
施建设和片区开发，由于政策的重大
调整，必须调整经营思路，找到公司
长期生存发展的新模式。同时，整个
集团和各子公司的财务核算模式也要
重构，核算模式要朝着市场化现代企
业方向转变。三是体制机制要重构。
进一步健全法人治理结构，深化劳动
人事分配三项制度改革，以契约化管理、全员考核为抓手推动企业转型升
级。同时，通过对外兼并、混改等
实现资源的优化整合和体制机制的重构。2.
转型路径。城投企业转型成功
的标准是什么？转型的方向是什么？
此两点尽管没有统一的答案，但从学
界到业界，还是达成了一些共识，即
转型成“有持续经营能力”的市场化
公司，其主要指标是资本市场认可的信用提升。城投公司转型的主要方向
有两个方面：一是从“建设城市的投
融资平台”转变为“经营城市的综合
运营平台”。二是从“投资建设为
主”转变为“投资产业为主”。四、城投公司转型发展策略建议1.转变经营角色和经营模式。①
经营角色转变。合理平衡政府代建项
目与产业经营的资源投入关系，切实
项目投资的商业模式创新，逐步实现
企业发展方式由“建设导向的规模扩
展”向“产业导向的能力提升”转
变。加大产业投资发展，以投资为手
段，通过区域优势产业的扶持、培育
及资本运作，获取直接资本回报。以
“资源整合”为基础，以“做大经营
性资产及经营性收入规模”为核心，逐步建立“资源整合-项目策划-产
业投资”的资源驱动型产业发展
模式。2.调整业务结构、投资结构和资
产结构。①业务结构调整。围绕产融
结合一体化转型发展战略，寻找新的增长点，延伸拉长业务板块，不断提
升企业市场化运作水平。_方面以基
础设施建设、土地开发等传统业务定
为转型的基础；另一方面，城投公司
应在承担传统业务的同时，依托政府
渠道和自身的资源配置优势，发展资
本投资和运营功能。②投资结构调
整。依据政府城市规划建设的要求，合理安排政府代建项目，加大经营性
项目投入占比，扭转投资结构不平衡
局面，以经营性项目为载体推进市场
化转型。以“大项目”为抓手，加大片区新城及产业项目布局，通过积极
谋划投资布局一批创新能力强、抢占
未来产业制高点的产业项目，通过创
新资本招商、产业链招商等多种形
式，与国内顶尖机构展开密切合作，通过搭建平台、并购等方式整合区域
产业资源。③资产结构调整。公司以
提高集团经营性现金流、收益并控制化产业资源及社会资本的整合。以
“项目”为基础、以“基金”为核
心，整合社会资源，构筑“资金池及
项目库”，设计针对性投资方法，推
进产融结合一体化发展。②强化内部
人力资源的激活：以《国企改革三年
行动方案》为契机，以目标为导向，强化内部人力资源的激活。通过转变
人力资源部门定位、转变人才管理理
念、优化人才结构、推行职业经理人
制度、完善薪酬体系、落实绩效管理
制度等方面系统推进人力资源管理改
进工作，为公司真正建立起科学合理
的人才管理机制。③强化流程体系：
逐步完善企业法人治理机制及集团管
控机制，建立以投资为主线、以效益
为核心的流程体系。一是打造战略型
集团公司。重在集团三会一层、集团
职能部门的梳理、集团核心权限的优
化等方面进行设计，将业务型职能下
沉到二级子公司，重点突出集团战略
规划、财务管控、投融资、审计监察
及人才规划等核心职能，推进集团精
细化管理改革。二是明确集团及母公
司分权体系。通过设置大边界、小边
界和微边界，逐步分解、理清各子公
司、各部门、各岗位的权责边界，并
将企业各关键事项在各环节、岗位的权限予以明确，最终形成企业组织
管理流程体系，形成完善的企业权
责体系。（作者单位：株洲市城市建设
发展集团有限公司）87
管理观察劳动保障世界城投公司发展中存在问题及转型建议陈晓媚(泉州市城建国有资产投资有限公司，福建 泉州 362000)【摘 要】城投公司作为城市建设项目投融资平台，对城投项目进行融资、投资和资金运营管理，承担城市基础设施建设任务，极大地推动了城市面貌的改善和经济的持续快速发展。但城投公司也面临着主业不突出、资产负债率高、缺乏偿债机制等问题。本文通过对城投公司发展中存在的普遍性问题进行分析，探索适合城投公司转型的发展建议。【关键字】城投公司；融资；转型随着城镇化进程的加快推进，城市对基础设施的需求不断增加。在这样的大背景下，地方政府纷纷开设城投公司，作为城市基础设施投融资平台。根据相关数据显示，目前大中型城市中初具规模的城投公司已多达上百家。目前，大部分城投公司虽然侧重公益类的项目，但也在努力开发具有自身特色的竞争性业务，主动或被动布局产业投资，且具有了一定的产业投资、经营和城市建设能力。一、城投公司普遍存在的发展性问题（一）债务重项目多，发展压力巨大。据相关数据显示，目前我国大多数城投公司的资产负债率都在50%以上，多者高达70%。随着政府对城投公司的支持力度减弱，债务量较大的城投公司势必会进入“以新债养旧债”的恶性循环，通过期限短、成本高的融资方式，让自身的债务期限不断缩减，未来这一类的债务偿还压力将会不断增大，风险系数也随之增加。此外，十三五规划为城投公司带来大量政府项目，作为城市基础建设的主力军，势必在项目承建方面将面临巨大压力，以致于无暇估计自身发展。（二）重建设轻经营，缺乏造血功能。城市基础设施建设的大部分项目都属于公益性质，盈利空间有限，且对自身经营类业务没有进行重点开发，仅仅发挥政府投融资职能，业务单一，缺乏对下一步滚动经营的策略性思考。在房地产业普遍不景气的背景下，城投公司受制于机制和人才团队影响，大部分经营效果不理想，对企业的推动作用有限。此外，城投公司在项目融资方案完成以后就不再进一步跟进和关注，不重视项目的后续经营，缺乏对项目和延伸项目上的创新。（三）后力表现不足，缺乏可持续发展。主要表现在三个方面：第一，当前我国基础设施建设的增长速度较快，2016年基础设施建设投资增长率为17.2%，但由于基础设施建设本身具有一定的周期限制，未来所需要的基础设施建设项目数量和建设速度都将大大减少，城投公司将会受到严重影响。第二，政府可提供分配给城投公司的优质项目资源将大大减少。第三，城投公司存在散、弱、小，同质化竞争等现象。城投项目仅限在当地，导致企业无法走出本地区。二、针对城投公司成功转型的建议《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）的出台使地方政府与城投公司相濡以沫的“缘分”走到了尽头，城投公司的转型发展迫在眉睫。[1]结合目前的实际情况来看，各城市中的城投类企业短期内完全剥离政府融资工程，实现转型的战略构想暂时还无法实现，在未来的一段时间内，城投类企业仍然是城市基础设施建设的核心力量，是推进区域城市化和城镇化的重要抓手。因此，城投类企业的转型必将是一个复杂而漫长的过程，不可能一蹴而就，也没有统一标准的模式，但转型的大方向基本是明确的，即由政府融资功能定位转变为实业经营导向，由做大资产导向转变为提升资产价值，增强企业核心竞争力为导向。（一）理顺体制机制，构建契约型政企关系。在中央清理政府融资平台和加强地方政府性债务管理的背景下，建议政府转变工作思路，理顺体制机制，构建契约型政企关系。即在做好风险管控的前提下，政府与企业签订项目协议，明确项目收益，引导企业自主决策，自主进行项目投融资、建设运营，自行承担项目风险。这样，一方面可以改变过去政府直接参与的行政方式，厘清政府企业之间的责任，充分发挥企业市场主体作用。另一方面建立借用还相统一的地方债务管理机制，实现项目建设资金有序退出，使企业经营进入良性发展轨道，实现共赢。此外，城投公司应进一步明确企业自身定位和战略价值，实现从过去的地方融资平台定位，以完成政府任务，实现社会效60益为主要目标的业务模式，转向“融资、投资、建设、运营、服务多位一体”的城市建设运营服务综合提供商新定位，建立以实现经济效益为目的，并兼顾社会效益的市场化业务模式。（二）拓宽融资渠道，分类解决债务问题。首先，将债务问题进行分类，多措并举，针对性的进行解决。针对公益类的项目，可以通过引导政府进行资产回购、建立收费机制等方式筹措资金，还可以采取适合该类资产特征的融资方法和手段。如采用ABS（资产证券化融资）的方式融资[2]。同时要明确债务平衡缺口，加快推进地方债置换存量债务，加快落实原有承诺平衡资源，多渠道争取优质资源和政策支持。其次，加强融资模式的创新，建立多元的融资渠道。城投公司的经营类项目一般都具有较多且稳定的现金流，可通过PPP、BOT等经营模式加强与社会资本的合作，从而有效减轻公司自身的融资压力。同时可通过直接融资和间接融资两种方式筹措资金。此外，公司应对现有及新增债务建立完善的风险控制制度以及预警机制，并制定合理的投融资规划以降低债务风险。（三）优化业务布局，提升企业造血功能。城投公司未来的发展虽然不容乐观，但仍然具有自身的优势，主要集中在重大项目策划、投资建设、管理运用和成本控制等方面。因此，城投公司要利用自身优势发展经营性投资业务，实现转型升级。一是加强地产置业。提升现有房地产开发运营能力和专业品质，积极拓展代建业务、养老地产，打造国企品牌。二是盘活经营性资产。在公益性和功能性建筑资产中，附属配套了一部分商业资源（如安置小区底层商业配套、停车位），可通过精心策划，实现资源资产化，为公司运营发展提供收益。三是挖掘无形和衍生业务。以城市基础设施和公共产品服务为核心，向外拓展经营类业务。如争取城市公共物业、户外广告、地下空间资源、公共停车场等的特许经营权。四是研究分析新兴产业发展方向，寻找投资机会。如依托主业，投资建材经营、装配式建筑等产业。（四）区域抱团发展，组建现代企业集团。针对部分城投类平台公司弱、散、小，同质化竞争的现象，建议各市、区整合同质同类型平台公司，抱团发展，构建业务板块清晰、“造血”功能强、全产业链的现代集团公司。通过整合优化城投类资源要素，实现资源集约利用和规模效益提升，从而继续承担国企社会责任，充当城市新区建设的主力军。以泉州城投集团为例，泉州城投集团是泉州市委、市政府为提升泉州城市新区建设水平，推动城投类资源资产的优化整合而设立的国有大型集团。2017年1月18日，泉州城投集团正式挂牌成立，注册资本金60亿元。经过一年多整合重组，集团总资产达600亿元，年度融资突破100亿元，实现收入17亿元，利润6亿元，同时顺利推进东海、城东、北峰三大片区建设，创新开展绿色建筑项目，不断挖掘新的利润增长点，为泉州城市建设提供持续动力和支持。伴随着新型城镇化建设的不断深入，人们对城市各项功能和服务的需求将越来越多，城市运营的内涵也在不断扩大。各地城投公司应紧抓时机，结合自身能力与资源优势出发，在核心业务的基础上不断向相关联的领域延伸拓展，推动企业市场化转型、增强“造血”能力，继续充当城市开发建设主力军。参考文献：[1]阙福和.浅谈城投类公司转型发展的路径[J].福建建材,2017(4):113-114.[2]熊小燕,李连元.大浪淘沙始见金—记西安市城市建设开发总公司[J].2008(12):38-39.
扩展阅读文章
推荐阅读文章
花田文秘网 https://www.huatianclub.com
Copyright © 2002-2018 . 花田文秘网 版权所有