新时代深化党和国家机构改革的理论与实践

[摘要]深化党和国家机构改革不仅是一个理论命题，更是一个实践命题;不仅是一项伟大工程，更是一场深刻变革。坚持和加强党的全面领导贯穿党和国家机构改革的政治主题，改革为进一步加强党的全面领导提供了体制保障。党政关系规范化、统筹党政军群机构改革有赖于党的全面领导，是实现党的全面领导的必由之路。构建优化协同高效的党政机构职能体系，构建党的全面领导体制机制，深刻体会党的全面领导与全面从严治党紧密结合的内在逻辑，是实现国家治理体系和国家治理能力现代化总目标的应有之义。

[关键词]党的领导;深化改革;价值定位;从严治党

[中图分类号]D630  [文献标识码]A  [文章编号]1009—0274（2019）02—0082—05

[作者简介]李雪，女，河南大学哲学与公共管理学院政治学理论专业2017级硕士研究生、中国社会科学院政治学研究所政治学理论专业2017级联合培养硕士研究生。

一、坚持党的全面领导是深化党和国家机构改革的必然选择

2018年2月，中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《决定》和《方案》）。该《决定》是党和国家针对当前机构改革的重大制度性举措，《决定》着重强调了必须加强以党的全面领导为统领，坚持党对深化机构改革的领导。这场深刻变革，其任务之艰巨、涉及之广、影响之大、意义之远不同以往，其中包含了对党和国家机构职能体系、党的领导体系、政府治理体系、武装力量体系、群团工作体系、党政军群体系的方方面面，多方面的深刻变革可谓是“牵一发而动全身”，因此，坚持党的全面领导是深化党和国家机构改革的必然选择。

（一）党的全面领导是贯穿党和国家机构改革的政治主题

中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。党对各领域各方面工作的领导贯穿于党和国家机构改革的始终，是把握整体性、全局性、系统性、协同性改革的政治主题。党的十九届三中全会明确提出了坚持党的全面领导的改革原则，最根本的就是维护党中央权威和坚持集中统一领导。

黨的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统揽全局，协调各方，整体谋划，敢于担当，迎难而上，不断深化改革，提出了“五位一体”的总体布局和“四个全面”的战略规划，并先后在监察体制、司法体制、社会治理体制方面取得突破，并获得阶段性改革历史成就，为下一步深化体制改革提供了政治优势。2015年至2017年，习近平总书记对全面深化改革领导小组进行多次批示，小组多次赴部门及地方开展深入调研与论证，习近平总书记亲自担任文件起草组组长，多次对文件的起草工作作出要求和指示，最后形成了《决定》和《方案》。这充分体现了党中央对党和国家机构改革的重视和决心，对坚持中国特色社会主义制度和道路的坚定意志，展现党和国家治理能力的非凡本领，攻坚克难将改革进行到底的顽强斗志，对党和国家前途命运的责任担当。《决定》和《方案》不仅凝聚了全党的智慧，人民的意愿，也充分发挥了党的组织优势、群众优势来引领和推进改革，把党的全面领导作为重要的政治主题贯穿于机构改革的各方面全过程，以确保改革在以习近平同志为核心的党中央集体指挥和领导下有目标、有方向、有计划的推进。

在这次改革的主要特点与重点中，突出了坚持和保证党的全面领导的重要性，从历史进程来看，坚持中国共产党的领导是中国特色社会主义能够取得历史成就的核心，是中国历史和人民的选择，是党和国家事业前进的政治保障。中华人民共和国成立后，在中国共产党的领导下，建立了社会主义制度，在民主集中制的组织原则下建立了一整套具有中国特色的党和国家机构体系，并在党的引领下不断优化和规范各部分各地方机构职能。在新时代，面对新任务新要求，党和国家机构设置和职能与总体布局不完全适应，要求必须在党的全面领导下深化改革。这更是实现社会主义制度的自我完善和发展，实现“两个一百年”奋斗目标，成为社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴的必然选择。

（二）党和国家机构改革的根本目的在于加强党的全面领导

在党的十九届三中全会上，习近平总书记明确指出了党和国家机构改革、党的全面领导及党的执政能力建设的深层逻辑：“深化党和国家机构改革，是坚持和加强党的全面领导、加强党的长期执政能力建设的必然要求”，党的全面领导是贯穿党和国家机构改革的政治主题，而党和国家机构改革的根本目的在于加强党的全面领导。

加强党的全面领导、党的长期执政能力建设不是凭空而来的，是历史和人民的选择。中国共产党从登上政治舞台的那一天起，就始终代表最广大人民的根本利益，始终全心全意为人民谋幸福，始终得到广大人民的坚决拥护。但在新时代下，“发展不平衡不充分”与“美好生活”的矛盾需要通过机构改革来将党的全面领导的政治优势发挥出来。

改革开放40年来，党中央不断推进党和国家机构改革。党中央部门于1982、1988、1993、1994年集中进行过四次改革调整，国务院机构于1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013年集中进行过七次重大改革，完成了由计划经济向市场经济条件下的机构职能体系转变，坚持和发展了中国特色社会主义体制机制的运行。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央继续推进党和国家机构改革，不断加强党的领导，推进依法治国，提高国家治理体系和治理能力现代化，调整政府与市场的关系。层层递进、深入透彻地提高党执政能力建设，目的在于加强党的全面领导。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。通过党和国家坚决有效的协调运作、各司其职、各尽其责、合理分工、执行高效强化党的全面领导。

（三）党政关系规范化是实现党的全面领导的重要保证

党政关系即执政党与国家政权之间的关系。自中华人民共和国成立以来，党政关系都是党中央十分关注的重大理论课题，也是重要的实践问题。我国的党政大致出现过“党政不分、党包办一切、以党代政、党政企不分到党政分开、党政分工，党统筹全局、协调各方，党是领导一切的”这几个阶段。毛泽东曾经说过：“领导我们事业的核心力量是中国共产党。”在特殊的历史时期，中国共产党领导全国人民取得了社会主义建设初期的伟大成就;“文革”时期全国开始了“踢开党委闹革命”的高潮，党的领导遭到严重破坏;党的十大为了恢复党对全体工作的领导，提出了“政治局是管全部的，党政军民学，东西南北中”，但在实际工作中，党领导一切却演变成了党包办一切，干预一切，党政不分，以党代政的乱象。

从十一届三中全会开始，党中央高度重视党政关系，自党的十三大报告就明确提出了党政分开，但这里的党政分开并不是西方所指的政党与国家机构的绝对分开，而是党政职能分开，党对国家机构和各职能部分实行政治领导，遵循中国共产党的政治原则、政治方向、政治决策的领导。党政分开的目的是为了加强党的全面领导。党中央对党政关系规范化的进一步探索，党政分开走向了党政分工，这一举措进一步加强了党政协调、政政协调，确保了中国共产党建设有中国特色社会主义伟大事业的核心力量，既保证了党的领导核心力量，又充分发挥了各国家机构及其他方面的职能作用。十八大以来，习近平总书记指出中国特色社会主义制度的最大优势就是“中国共产党的领导，坚持党的全面领导，党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。这是在新时代新矛盾下的党政分开背景和条件下提出的，与之前的党政关系具有根本的区别。党政关系走向规范化是确保党始终总揽全局协调各方，加强中央权威和统一领导的机制保障，是健全党的领导体制的重要保证。

二、机构改革视角下加强党的全面领导的政治诉求

（一）深化党和国家机构改革必须充分发挥党的全面领导的政治优势

《决定》深刻总结阐述了中国特色社会主义政治建设的胜利经验，明确了深化党和国家机构改革必须遵循的四项原则，第一条就是“坚持党的全面领导”，这不仅是一条原则，更是我党在实践中积累的历史经验和政治优势。发挥好、运用好、实践好这一政治优势，才能把握党和国家机构改革的正确航向。

深化党和国家机构改革不是一朝一夕的花拳绣腿，是仍然存在着许多未能啃烂的“硬骨头”，是中国前进道路上尚未破除的“硬石头”，机构改革涉及着复杂的利益网络，如果仅仅依靠国家机构的自我完善与自我革新，很难得到根本的解决，在处理组织机构与职能机构、政府与市场、国家与社会的关系上，从政治领导层面着手，充分发挥党的全面领导的政治优势、组织优势、群众优势攻坚克难，许多问题迎刃而解。

改革是一场整体性、系统性、持久性的变革，涉及了中央部门、中央及地方的人大部门、国务院各部门、全国及地方的政协部门、行政执法部门、司法部门、跨军地部门等机構的方方面面;从中央到地方，从党务到政务都做了全面的改革部署，中国共产党作为机构的领导核心，要发挥党的全面领导的决定性作用理顺协调各部门改革工作，确保改革工作真正落实到位。

（二）深化党和国家机构改革要为党的全面领导提供制度保障

深化党和国家机构改革不仅是推进国家治理体系和治理能力现代化的方略，更是在各领域改革时发挥体制支撑的制度保证，改革是新时代全面深化改革大格局中的关键一环和重要领域。如党的领导体制改革是对新时期党的领导体制与党的宗旨方针政策不相适应的部分进行的调整，其紧紧围绕加强党的全面领导为核心，以党章党规为依据，以永葆马克思主义政党的先进性，提高马克思主义政党的长期执政能力，加强党的全面领导为出发点和落脚点，是党的领导体制的自我完善，也是政治体制改革的重点。

《决定》提出深化党和国家机构改革一项重要任务就是把党的职能部门作用充分发挥出来，更好促进党中央的决策部署实施到位，实现党在政治上、思想上、组织上、制度上的全面领导。这些规定顺应了党的事业不断向深度进展、向广度拓展的发展趋势，有利于党中央政令畅通和工作高效，既保证了党的全面领导的制度安排，着眼于改进党的领导方式和执政方式，切实增强了党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力。

（三）统筹党政军群机构改革要求加强党的全面领导

统筹党政军群机构改革，是加强党的集中统一领导、实现机构职能优化协同高效的必然要求。当前，面对新时代新任务提出的新要求，党和国家机构设置和职能配置同统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求还不完全适应，同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应。无论是统筹推进“五位一体”，还是协调推进“四个全面”战略布局都离不开党政军群各机构的协调配合，这一过程中，党作为核心要素，要真正确保党的领导全覆盖，必须自觉维护党的权威，与党的机构“同频共振”，有统有分，有主有次，使党对涉及党和国家事业全局的重大工作实施统一领导。通过机构改革，既统筹设置党政分工、军是军、群是群、民是民的定位，又要理顺党的部门、政府机关、群团组织、事业单位的职责，同时使各类机构有机衔接，相互协调;同时，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，一贯坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，在健全人大组织制度和工作制度中，更好地发挥人大及其常委会在工作中主导作用。使各类机构跳出一亩三分地的怪圈，在党的全面领导下厘清定位，明确责任。

三、健全党政职能体系，构建党的全面领导体系

面对新时代的新矛盾和新挑战，《决定》和《方案》系统地回答了“建设一个什么样的适应新时代要求的党和国家机构职能体系，以及怎样建设这个机构职能体系”的重大问题，明确了深化党和国家机构改革的指导思想、目标、原则、任务、要求、战略部署，是一场旨在推进国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革。

（一）健全党政机构职能体系

党政机构的规范化要统筹顶层设计与地方推进：建立健全党对重大工作的领导体制机制，也要按照“归口协调职能，统筹本系统本领域工作”的要求，统筹设置党政机构，科学设置党和国家机构，对职能相近、联系密切的部门统筹设置，实行合并设立或合署办公，整合优化力量和资源，发挥总和效益，形成“一加一大于二”的格局。

坚持以优化协同高效为原则，形成科学化、系统化、规范化、高效化的党政机构职能体系。针对地方党政机构中的机构设置、职能配置、运行效率等问题，要按照科学规范、权责统一的要求，优化党政机构设置，协调职能配置，处理好党和政府、政府与市场、政府与社会的关系，避免责任不清、推诿扯皮、政令不出或政出多次的现象;要按照运行高效、过程流畅的要求，强化党政机构职能分工，着力于简政放权，减少管理事务和审批项目，最大力度地减少政府对市场资源的直接配置和干预;要按照合理创新、主次分明的要求，创新监管体制，改变轻监管重审批，重行政轻效率的方式，转变政府职能，升级机构设置，提高政府服务效能;要按照集中领导、稳中求进的要求，在思想上、政治上、组织上服从于党的全面领导，集中于习近平新时代中国特色社会主义思想，在实践中行动上狠抓稳打，扎实推进，步调一致，有条不紊。

（二）党的全面领导的体系构建

相比于以往历次改革的目标和要求，这次的深化党和国家机构改革立足于全景的战略部署，拥有全新的战略眼光，更深度的战略规划和更广度的战略定位，全方位构建系统完备科学规范运行高效的体系。以第一原则为出发点和落脚点的党的全面领导是贯穿改革始终的一条红线，参与了各方面各领域各环节的全过程，必须以党的全面领导为统领开展各项工作。

构建党的全面领导体系是改革的应有之义。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央积极应对国内外政治经济的各种风险与挑战，克服重重改革的阻力与矛盾，切实加强了党的领导。历史和实践再次证明，坚持党对一切工作的领导是党和国家事业的根本命脉所在。正如习近平总书记指出的：“在国家治理体系的大棋局中，党中央是坐镇中军帐中的‘帅’，车马炮各展其长，一盘棋大局分明。”这盘以党的全面领导体系为统帅的棋局要求各部门各地区在思想上动员各级党委和政府部门统一于习近平新时代中国特色社会主义思想，必须坚持中国特色社会主义方向，增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致;在政治上坚定不移地完善和发展中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化方向发展，更好地发挥社会主义制度的优越性;在组织上，一方面党中央要发挥总体指挥、统筹协调、合理分配、监督落实的作用，加强党政军群等各方面机构改革配合，使各方面改革形成整体格局;另一方面地方党委和政府要狠抓落实、一以贯之、勇于担当、权责一致、合理创新、攻坚克难，树立领导意识、责任意识、主体意识，由上及下确保中央与地方机构改革在实际部署、组织行动上形成党的全面领导体系。

（三）把党的全面领导与全面从严治党紧密结合

习近平总书记在党的十九大报告中也提出了新时代党的建设的总要求，即“坚持和加强党的全面领导”与“全面从严治党”相结合，二者既相互联系又辩证统一。党的全面领导是全面从严治党的根本原则和政治基础，全面从严治党不能只靠党员的自我监督，“要坚持加强党的领导，党要管党”;全面从严治党是党能够实现全面领导的根本保障和基本方略，敢于面对党内存在的消极腐败的危险，清肃党内隐患，整顿政治生态，是实现党的全面领导保持党长期执政能力的重要手段;党的全面领导与全面从严治党统一于中国特色社会主义建设中。党兴则国强，党衰则国弱，党的全面领导是对党和国家事业整体的领导，体现在政治、经济、文化、社会、生态的各个领域中;而全面从严治党的核心就是“加强党的领导，基础在全面，关键在严，要害在治”。全面从严治党覆盖党的政治、思想、组织、作风、纪律、制度等方面，涉及党员尤其是党员干部政治、思想、工作、行为的方方面面。

这次的党和国家机构改革是全方位、深层次、多领域的重大变革，政治性敏锐、政策力度强、社会影响深远、涉及利益网络及部门人员众多，在党的全面领导下必须与全面从严治党紧密结合，保持高度的纪律性、严密性，严明党内法规、政治组织纪律、编制及人事纪律，才能保持改革的秩序性、稳定性、高效性、团结性。在党和国家机构改革中，只有将党的全面领导与全面从严治党两者有机结合，党才能永葆先进性，充满活力，更能凝聚力量，激发斗志，提升创新能力投入到党和国家机构改革中去，实现改革的目标，带领全国各族人民进行社会主义建设。

四、结语

坚持和加强党的全面领导，经过实践证明是人民群众拥护的制度选择和价值认同，在以党的自我革命引领的党和国家机构改革的深刻革命中，党发挥了在长期历史时期中形成的强大政治优势、组织优势、群众优势，中国国家治理体系的强大优越性就在于坚持了党的全面领导，从中国的现实出发开拓本土化、科学化的实践经验，使党的全面领导贯穿党和国家机构改革的始终。习近平总书记在十九大 报告中指出：“要不断增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，确保我们党永葆旺盛生命力和强大战斗力。”我们一定要继续深化党和国家机构改革，以党的全面领导为统帅，完善党的全面领导机制体制，改进党的执政方式，加强党长期执政能力建设，增强国家治理体系能力，将改革进行到底。全党全国各族人民紧紧围绕在以习近平同志为核心的党中央周围，统一思想、统一行动、锐意改革，确保完成深化党和国家机構改革的各项任务，不断构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，为决胜全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴的中国梦而奋斗。

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责任编辑：张洋