旅游治理国内外研究综述

[摘要]随着快速发展的旅游业中出现的问题，治理理论被引入到旅游研究之中，并逐渐成为当前旅游研究的一个重要议题。通过对国内外旅游治理研究的梳理与分析，对旅游治理主体、治理内容、治理模式、治理的方式与途径以及旅游治理的评估五个方面进行综述，提出旅游治理研究的思考与展望。

[关键词]旅游治理；治理模式；治理绩效

[中图分类号]K901.6 [文献标识码]A

1 引言

在社会不断发展以及社会组织迅速成长的背景之下，治理理论在公共管理理论的基础上逐渐形成并发展。20世纪90年代之后，“治理”与“善治”日益成为公共管理的核心概念。治理理论的核心观点是公共管理中主体的多元化和权力运行机制的多维度，主张政府与第三部门及公民社会之间建立伙伴关系，共同参与一定范围内公共事务的管理，以此达到公平、经济、效率、效能的目标。

20世纪90年代，旅游业将治理引入到旅游发展的研究之中。墨菲（Peter E.Murphy）在其《Tourism：A Community Approach》一书中首次正式地、系统地从社区的角度来研究旅游发展过程中的社区居民参与性问题。然后由甘恩将其引入到旅游发展治理过程中。后来，霍尔又提出社区参与和满足游客需求可以同时共存。

国内外旅游治理理论研究不断涌现，具体实践日益创新，旅游治理逐渐成为旅游发展领域的研究热点，大量学者从不同的视角，利用社区参与理论、公司治理理论、多中心治理理论、公共政策理论等进行了研究，形成了较为丰富的研究成果。本文通过对大量研究文献的梳理与归纳，对旅游治理研究进展进行综述，并进行简单的述评与展望，期望能为旅游治理的研究与实践提供借鉴和帮助。

2 研究的主要内容

2.1 旅游治理主體的研究

旅游业发展环境是动荡多变的（turbulent），同时旅游业的构成要素、利益主体及其利益诉求等也都具有多元性，而治理的优势主要体现在应对社会的复杂性、多元性和动态性方面。因此，治理是在日益全球化变动环境中管理创新的重要模式。根据治理理论，旅游治理需要多元化主体的参与，政府、私营部门、第三部门以及社区居民都应成为旅游治理的参与者。

Greenwood强调商业利益集团也应被视为治理主体；Thomas等则进一步提出需要多元主体参与目的地政策制定。Eagles P F J主张旅游治理主体包括政府，但要超越政府，其还包括企业、非政府组织和个人等。Mariangela、Umberto和Federica提出社区参与水平、私人与公共行动者角色、信任与控制等是目的地治理的主要指标。

蒋莎分析了政府干预旅游业发展的有效性，促进旅游经济増长，保证公平与稳定等。汪婷婷认为政府或市场单中心的治理模式已不能适应转型时期的要求，应当坚持以“多中心治理”理论为指导，充分发挥政府、市场和第三部门“多主体”作用，寻求政府、市场和社会在旅游治理中的均衡点，只有这三大治理主体通力合作，优势互补，实现责任分担，利益共享，才能有效实现旅游业可持续发展的目的。锁利铭等以常熟为案例，构建了由政府、非政府组织、私人部门、游客的社区旅游网络治理结构。

2.2 旅游治理内容的研究

2.2.1 旅游行业治理。在现代旅游业发展中，以食、住、行、游、购、娱等为主的旅游要素行业，不仅是现代旅游业的重要支撑，也是旅游發展的主体部分和促进旅游业发展的重要因素。而旅行社业、旅游饭店业、旅游餐饮业、旅游交通业等行业的发展水平和治理进展是促进旅游行业整体提升的关键。

Qu等研究影响旅游业市场导向的决定因素发现，其集中在政府管制与所有权结构两方面。政府管制在驱动市场导向上起积极作用，企业内部适当的管理和营销能力的进入是市场导向发展的预报器。Dickinson J E，Robbins D通过分析英国一个乡村旅游地核心利益相关者对旅游交通问题的投诉，发现居民重点关注当地的旅行问题和以汽车作为主要交通工具的到访游客，而以汽车作为主要交通工具的游客几乎不关心交通问题。

邹蓉蓉和贾跃千对在旅游市场中扮演重要角色的旅行社和酒店的质量做了详细论述；郭亚军、郝索界定了政府在旅游产业中的行为，明确了其在行业管理中发挥的作用，通过政府作用的发挥来规范旅游市场，提高旅游质量；学者张兆安认为要加强我国旅游市场的监管，一要完善旅游市场监管的法律法规，为实施监管提供法律基础；二是要规范和完善旅游行业的管理体制，实行政企分开、政事分开，强化其监管职能，根据各地的实际情况创新监管模式。

2.2.2 旅游景区治理。旅游景区是整个旅游业的核心要素，是社会文明的窗口和地方形象的载体，对整个旅游产业发展乃至整个社会的发展都起着重要的作用。因此，旅游景区的治理是旅游治理的一个重要课题。国外旅游景区治理模式代表性的主要有以美国、日本等国的国家公园治理模式。米切尔·奥伯瑞对美国的国家公园经营管理体制进行了全面的研究和介绍；田村久仁夫研究发现，日本的国家公园由国家环境署主管，自然保护委员会协管；Ritehi对加拿大班芙博峡谷（Banff一BowValley）国家公园设计过程进行了研究，探讨了多个利益相关者合作参与的“基于利益谈判”和“共同决策”的圆桌会议程序和方法，研究认为共同决策过程能够考虑到某决策影响到的所有利益相关者的利益。张昕竹认为应取消地方政府对公共资源类景区的直接管理，把资源保护的职能内生化，将旅游景区的所有权、管理权、经营权、收益权一体化。阎友兵，肖瑶指出旅游景区管理模式创新的选择是利益相关者共同治理的经济型治理模式，强调景区不仅要重视物质资本所有者的权益，还要重视其他利益相关者权益；不仅要强调经营者的权威，还应关注管理者、生产者等利益相关者参与景区治理。

2.2.3 旅游目的地治理。基于政府与社会共同治理视角，旅游目的地治理是指通过目的地所有组织和个体的共同参与来制定和设计政策和商业战略的规则和机制；而且治理的对象不仅包括决策性事务，还包括执行性事务（如营销）。旅游目的地治理，是目的地适应变化的有效工具，关系到目的地的竞争力；同时，旅游目的地治理能够影响到目的地的可持续发展。Svensson等提出目的地具有行动者多元化、行动者间的资源依赖、结果的低预测性等复杂性，治理范式在应对目的地这些问题方面具有很强的适用性。Zimmermann提出旅游目的地规划与管理的主要目标不应仅是增加游客数量，更要注重目的地内部的环境、人权等问题。Baggio等强调不同的目的地治理模式能够导致利益相关者之间互动效率的差异，并由此影响目的地的竞争力。国内研究方面，陈芳认为：目的地治理是各种公共或私人机构共同管理其共同事务的诸多方式之总和，是一个在空间、主体以及运行方式等方面具有多层次、多中心特征的上下互动过程。乔晶强调，目的地治理应以政府、社会、企业、公民为参与主体，追求实现经济效益、社会效益、环境效益、文化效益等目标。

2.2.4 乡村旅游治理。乡村旅游起源于19世纪的欧洲，自20世纪70年代之后得到蓬勃发展。Peter Mason，Joanne Cheyne认为乡村旅游地居民感知的乡村旅游正面影响主要有创造就业机会、提高收入、增进公民的自豪感、帮助遗产保护、增加基础设施供给和有机会接触有意思的陌生人等；负面影响主要有交通拥挤、物价上涨、噪音污染、垃圾污染、犯罪增多、生活节奏变快等。HwanSuk Chris Choia，Ercan Sirakayab 在乡村旅游可持续发展的框架下，利用德尔菲法得出了衡量其可持续发展的125个指标，其中包括政治、社会、生态、经济、技术和文化指标。粟路军、王亮认为乡村旅游开发与社会主义新农村建设密切结合，对统筹城乡发展、构建和谐社会起到巨大的推动作用，对发展农村经济、改变城乡二元结构以及建设社会主义新农村具有重要意义。郭华提出以“政府主导、居民赋权、市场参与、多方协作”为特点的多中心治理模式是现阶段适合乡村旅游社区的理想治理模式。许峰等立足资源与环境的约束，探索根据公共型、公用型和私人型三类不同乡村旅游地形态，分别构建稳健的多中心治理结构，通过“官、产、民、学、媒”等利益主体不同模式下的职能划分与协作互促实现利益均衡和价值最大化，促进乡村旅游地可持续开发目标的实现。

2.2.5 旅游环境治理。旅游业迅速发展并逐渐成为各国经济和社会发展中的重要力量，但在为经济等方面带来利益的同时，也对环境造成一定的影响与破坏。坚持可持续发展，保护生态环境，加强旅游环境治理已成为当代旅游发展的必由之路。

Swarbrook J指出可持续发展的旅游业所涉及到的主要利益相关者包括政府、旅游企业、社区、旅游者、非政府组织、专家（商业资讯家、学术人员）、媒体等。Hudson和Miller以加拿大班夫国家公园为例，认为环境保护者和旅游业发展难免有激烈的斗争，探索了伦理与可持续旅游之间的关系，用于指导旅游业未来的管理”。 Weaver强调国家公园应遵循旅游可持续发展原则，应该在人类、旅游以及生态环境之间建立和谐、稳定的可持续循环系统。黄震方提出，人与自然应和谐发展，同时也提出了一些建设性的对策与建议。王正平、周治华认为，当代旅游环境治理可以从热爱大自然、珍爱生命多样性、克服个体小我而去实现生态大我、反对破坏环境的行为并去维护生态环境和谐等四个方面来提升人们的旅游道德境界，改善旅游者和旅游从业者的自我内在道德素养。俞海滨基于可持续发展与“环境善治”的理念提出了旅游环境治理的新模式——复合生态管理，并强调建立政府、企业、非政府组织、公众个体共同参与的旅游环境治理新模式。

2.3 旅游治理模式的研究

治理理论的引入为旅游治理及旅游业的发展提供了新的模式与制度参考，研究与探索旅游治理的模式已成为当代专家学者的重要议题。Eagles针对公园及保护区型旅游目的地，按照资源所有权、管理收入来源、管理主体等识别出36种治理模式。Beaumont和Dredge基于对澳大利亚Redland City的实证分析提出了三种类型的目的地网络治理结构：当地委员会领导型、参与者主导的社区型、旅游机构领导的产业型。Angella、Carlo和Sainaghi则通过对欧洲13个目的地的比较，根据管理者特征、管理者控制的资金数量、财务模式、参与者的数量、元管理参与者的數量之指标对目的地治理模式进行了划分。

郭亚军将我国旅游景区治理模式归纳为五种类型：碧峰峡模式（整体租赁）、黄山模式（上市公司）、富春江模式（股份制）、净月潭模式（建立旅游经济开发区）、陕西旅游集团公司模式（国有独资集团公司），但这些模式中所有权与经营权大都未实现真正的分离。刘旺针对风景名胜区提出了中央政府集权治理、政府宏观调控下的企业主导、社区自主治理三种治理模式，并提出治理模式选择要遵循风景名胜区等级越高，政府主导作用越强、市场作用越弱的原则；木永跃借鉴美国学者盖伊·彼斯的观点，提出了市场化、参与型、灵活型、解除规制型四种旅游治理模式，并强调在实践中四种模式可单独亦可多种结合实行。

2.4 旅游治理途径与方式的研究

旅游治理的顺利开展与推进依赖于具体可行的途径、方式与方法。Mason认为行为规范能够影响旅游者的行为，并制定了各种“守则”、“指南”或“规范”，以减轻旅游对环境的消极影响。Ozturk，Eraydin构建了包括政策与规划网络、行动导向网络两个层面的可持续旅游网络模型，并以土耳其Antalya为案例进行了模型应用与检验。提出用网络测量法来研究目的地治理，Baggio，Scott和Cooper运用网络分析法对澳大利亚黄金海岸和意大利Elta目的地区域旅游网络的等级（degree）、紧密度（closeness）、中间性（betweeness）、特征值（eigenvector）等进行了具体测量。

马波、刘秉升提出：政府应对旅游管理体制进行改革，将各级旅游主管部门的业务范围大幅度的拓展，把旅游景区作为旅游经营单位，从事企业化经营，政府在这个过程中应加强管理的力度，尤其是法制管理、规划管理以及技术管理等。张凌云提出：旅游景区行政性管理的弊端很大，必须釆取市场化经营的方式。王素洁针对乡村旅游地的案例研究发现，当前旅游决策网络中存在着大量结构漏洞，因此应通过教育培训、制度保障等推动多元利益相关者参与决策，并加强地方旅游协会、社区居民委员会等的建设以搭建利益相关者参与决策的“桥”。

2.5 旅游治理评估的研究

促进旅游治理取得进展与实效，推动旅游业健康、持续发展，对旅游治理进行评估是必然的选择。国外研究方面，Ruhanen等总结治理研究论文发现，现有治理评价包括40个维度，其中最常使用的维度有6个，分别是责任、透明、参与、结构、效率和权力。Hall在分析国家干预与自我管制、政策行动者和操作模式两个方面关系的基础上，提出治理的核心要素包括分级特征、政策主旨、政策起点、民主模式、主要关注点、非中心行动者观点、政策制定与实施的差异、成功评定标准、实施差距、差距的原因与解决方式和主要政策使用工具。Beaumont等研究發现网络治理模式安排因3个方面的关键平衡（效率与包容、内部立法与外部立法、灵活性与稳定性）而更加强化。Eagles使用了10个治理维度定量地评估了8种旅游管理模式绩效，依次排序为公共且非营利联合模式>非营利模式>国家公园模式=半国营化模式=公共且营利联合模式>传统社区模式>生态住宅模式>土著居民和政府模式，并指出最为关注的标准是效率、公共参与、战略前景和回应，而最不关注的是责任性与透明性。国内在相关方面的研究仍然较少，具体实践中对旅游治理绩效的评估依然缺乏，在这一方面应借鉴国外经验，尽快促进我国在理论与实践方面的探索与进步。

3 总结与展望

基于以上对国内外相关文献的梳理与分析，可以发现国外在旅游治理的研究方面已经相对成熟，形成了较为丰富的研究成果和相对完善的理论体系。在研究内容与研究议题方面，从概念界定、理论内涵、演变历程、治理模式以及评估标准等方面逐步延伸扩展，基本涉及到旅游业发展的方方面面；在研究视角上，大量专家学者从政治学、经济学、社会学、生态学等多学科、多角度对旅游治理相关问题进行了深入的研究与探讨，实现不同学科知识的融合与互补；在研究方法上，通过案例分析、计量统计分析、比较研究、文献研究等诸多方法和途径对旅游治理加以探索，研究旅游治理过程中的问题及解决方法。

国内在旅游治理方面的研究虽然起步较晚，但也取得了不错的成效。国内学者多运用公共管理理论、利益相关者理论、治理理论、委托代理理论等对我国旅游治理加以解读与分析，在旅游景区治理结构、景区经营模式、旅游业发展利益相关者、旅游治理的多主体参与、旅游治理模式等方面取得了一定的研究成果，在部分景区治理的实践中也得到了应用，为我国旅游治理的实施与持续推进提供了理论支持与参考借鉴。但从国内外整体的研究状况、旅游业的发展趋势及其治理需求来看，旅游治理的研究并不完善，需要从以下方面加以探索与深化。

3.1 加强旅游危机治理的研究

世界旅游组织UNWTO对旅游危机的定义为：“影响旅行者对一个目的地信心并扰乱继续正常经营的非预期性事件，这类事件可能以无限多样的形式在许多年中不断发生。”旅游危机具有突发性、紧迫性、复杂性，信息传播模糊且不对称，扩散快速，对旅游景区、消费群体、市场等产生不同程度的破坏和负面影响。目前国内外对旅游危机治理的研究仍比较缺乏，缺少系统的理论支撑；具体实践中，旅游业应对和控制突发事件的能力比较薄弱。因此，加强旅游危机治理的研究，并与旅游发展的具体实际相结合，为应对与治理旅游危机提供指导与借鉴，便是维护旅游市场秩序、保障旅游安全、促进旅游业稳定发展的必经之路。

3.2 完善旅游治理评价体系的构建

目前国外虽然已有部分学者对旅游治理的绩效评价及评估标准进行了研究和探讨，国内在这方面的研究依然较少，旅游治理评价体系尚未得到建立与完善。理论研究的匮乏和具体实践中的困难，导致难以对旅游治理的绩效进行准确的评估，并影响旅游治理工作方向的把握。为促进旅游治理工作切实取得成效并不断得到改进，必须尽快完善旅游治理评价体系的构建，加强理论研究，强化实践操作，进而促进旅游业的稳定、可持续发展。

3.3 深化旅游治理中公众参与机制的研究

治理理论强调多元主体的参与以及合作机制的建立，而旅游业利益相关者的参与是更具有回应性和更有效的治理方式。国内外的研究文献中已经大量涉及旅游治理主体的多元化和广泛化，基于多中心治理、网络治理等视角，探讨旅游治理过程中利益相关者的相互关系等。但现有文献资料中，仍然较少涉及构建多元主体参与的实现机制。治理范式下政府与第三部门、社区居民等是合作伙伴关系，因此，旅游治理应进一步深化公众参与机制的研究，探索让公众有序、有效地参与旅游治理实践的途径与方式，保障旅游治理多元主体的真正实现。

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