如何防止和堵住基本建设项目中国有资产流失的漏洞

在基本建设项目中国有资产的大量流失，原因是多方面的，这些问题怎样解决？采取什么对策？需要我们认真的研究。工程设计多感受，资金不到位、工程延期造成资金浪费是管理问题；多列概算、层层加码、钓鱼工程造成投资失控也是管理问题；施工偷工减料、高估冒算决算水份率高还是管理问题。所以只有加强对基本建设项目中的管理与监督，才能避勉或减少国有资产的流失。

一是加强基本建设前期工作的管理，基本建设程序是基本建设工作过程中合乎科学规律的工作程序，必须严格遵守，基本建设的前期工作是整个基本建设程序的开始阶段。它包括从建设项目的酝酿提出到列入年度计划和开工建设以前所进行的一切工作，这是个决策阶段，必须要严加管理。近期来，有许多项目热衷于“一年准备，三年建设”，没有对建设项目认真地进行技术可行性和经济可行性的分析、研究、评价，把主要注意力集中在抓开工后的组织施工上，结果“欲建则不达”造成浪费很大。

基本建设前期工作内容主要有：

1.由建设单位提出项目建议书、说明建设项目的意图和必要性，并报有关部门审批。

2.项目建议书获准后要进行可行性研究。可行性研究的主要内容是论证建设的先进性和可能性。研究的结论应对如下问题有明确的意见。

（1）建设和生产的条件如何？即：建设中所需的建材、设备和动力以及施工力量能否保证供应？工程地区的自然和社会条件能否支持建设与生产？生产所需的资源和原材料、能源和运输能否满足建设的需要？技术人员、管理人员和熟练工人的来源及其素质能否满 足建设的要求？同步建设的配套设施是否落实相适应？

（2）建设项目的工艺方案是否先进与合理？即：对专利技术能否消化与扩展？与正在进行同类生产的国内外向行业进行类比的结果如何？

（3）需要多少投资？资金筹集的渠道和承诺是否可实现？如是引进项目，还必须考虑外汇的来源和进口器材的从属费用。

（4）建设项目的经济效益如何？收益与技资的函数关系如何等。

3.在可行性研究结论可行的基础上编制设计计划任务书。这是进一步交付编制设计文件的主要依据，需进行报批方可执行。设计计划任务书的主要内容有：

（1）建设的目的和依据；

（2）建设规模、生产方法和工艺原则；

（3）工程地质、原料、材料、燃料、供水、运输等条件；

（4）建设的地点及占地面积、征地的可能性与城市规划的关系；

（5）环境影响的评价，资源综合利用，“三废”治理；

（6）投资估算、资金来源、投资回收年限；

（7）工程和建设进度；

（8）技术经济总评价；

（9）其它尚未解决的问题和对策。

4.随同设计计划任务书交付设计的还应有选址报告、资源报告，各种试验研究报告以及原料、燃料、动力和外部配合工程协议等文件。

5.做好工矿区和城市规划，以解决工业性建设与非工业性建设的配合比例问题。

前期工作至此可以制定建设总进度计划，进行设备定货、征地拆迁、落实施工力量，施工场地始“三通一平”转入开工阶段，从而保证施工忙而不乱，最少限度地降低浪费损失。

二是加强对建设项目的概（预）算的管理。

1.关于概算所列项目的审查。列入概算项目除了建设项目的主体工程和辅助工程、通用公共设施、治理“三废”环卫设施、生活设施等外，是否还有超出这些范围的项目，成为“吃大户”的现象。所谓“吃大户”即一个大项目获准后，各方面都挤进来立项，而不遵循国家关于协作配合工程投资划分的明确规定。如为了获得当地建材部门的支持，为其修建堆坊、仓库；为了获得港口码头起卸设备材料的方便，为其添置航政设施、船舶等等。审查人员对此最简便的审查方法，就是核实这些项目建成投资交付给哪个生产单位使用，财产的所有权为谁，所增固定资产所制造的经济效益纳入哪个渠道。如果负责建设项目的主要生产单位都管不了这些，那就是“吃大户”。那么，审查人员就必须把这些“吃大户”的项自从概算中剔除出来。

2.关于概算所列投资数额的审查。初步设计中编制的概算是将基本建设计划付诸实施的投资分配，所以概算总额不应超出设计计划任务分配控制数，否则初步设计脱离基础，就不能成立。确需超过，应说明原批准的设计任务书不准确，需另行申请调整，按原程序复议。

审查概算的第一步是弄清编制概算所依据的定额、工资、单价、材料预算价格，施工机械、管理费定额以及各项费率是否经过国家或者地方主管部门批准，是否相互配套。例如各种费率应与预算定额配套使用，施工机械管理费定额与工程定额配套，实际工作中，为了简化概算的编制工作，往往将定额与工料单价组合成扩大的结构单价，称综合单价。综合单价必须由设计部门编制，并征得建设单位的同意。按程序是先有详细的预算单价——单位估算表，然后才有综合单价，否则“综合”无依据，不可信。

在定额、单价、费率查明以后就需核查工程量。在初步设计中，对工程的建筑结构类型已作出方案，并基本上明确丁项目的工程量，如果此时还不明确或者很不明白，概算的盲目性就很大，就不能保证符合原拟的投资数。

建筑、安装费用概算审查结束后，紧接着是对设备费用的审查。凡是国内供应的设备都应以国内机电产品目录的出厂价为核价基础，如果是引进的设备必须经过询价、谈判与外商初步接触，索取报价。至于非标准设备及各种预制构件制作，则按实际耗费计算。

将单位工程的概算按土建、管道、采暖、机械设备，电气设备汇总起来就是工程项目综合概算。综合概算一般都有技术经济指标可以比较，如土建每平方米的造价、电气照明每平方米的造价、机械设备每吨的安装费等，一经对比，就能对该建设项目有一个初步认识。

在综合概算以外还有其它基建费用，例如土地征用及迁移补偿费、施工准备费、建设单位管理费、技术资料、出国联络费等。这些费用有规定的费率，但大部分是根据实际需要列编的。审查这些费用就是核实必需的人数、时间、数量、开支标准、市场价格等，并审查其合理性。

未预料工程费，又称不可预见费用，为预备性费用，一般预留总概算的5%～7%。

为确保审查的准确性，还必须作综合分析、其内容主要是：

（1）与同类型或相似规模的建设项目进行对比，分析出人在哪里。

（2）计算单位生产能力投资，诸如吨钢投资、吨煤投资、每千瓦发电量投资等，与相似的投资价格类比，看区别在哪里。

（3）概算是否存在“钓鱼”问题。是否为了易于审查通过，故意把概算压低，在建设半途、欲罢不能的情况下，不得不追加投资，或者把一些可以预见的因素，如材料价格的调整、利息支出、工资调整、进出口物资的附加费等故意漏列，这样的概算是不合理的，应予“打实”。

三是加强对建设项目的竣工决算管理。竣工决算是建设项目中的一个极其重要的环节，工程费用的含水成份几乎都在这个环节中反映，施工单位或施工承包人偷工减料，高估冒算为侵吞国家资财所做的手脚集中体现在这个环节中，所以特别需要加强管理和监督。具体内容主要是严格工程竣工的决算审查。

工程竣工决算审查的目标有四个：（1）证明工程竣工决算形式的完整性；（2）证明工程竣工决算内容的真实性和可靠性；（3）证明工程竣工决算内容的合规性；（4）分析和评价项目的建设效益和效果。

竣工决算审查是通过以下主要内容来达到管理目标的。

1.审查竣工决算的编制依据。审查决算编制工作有无专门组织，各项清理工作是否全面、彻底，编制的依据是否符合国家有关规定，资料是否齐全，手续是否完备，对遗留问题处理是否合规。

2.审查项目建设及预算执行情况。审查项目建设是否按批准的初期设计进行，各单位工程建设是否严格按批准的预算内容执行，有无预算外项目和提高建设标准、扩大建设规模的问题，有无重大质量事故和经济损失。

3.审查交付使用财产和在建工程。审查交付使用财产是否符合交付条件，移交手续是否齐全、合规；成本核算是否正确，有无挤占成本、提高造价、转移物资的问题，还可结合主要材料（钢材、木材、水泥）消耗的概算与实际对比，评价建设单位在节约与降低消耗方面所作的努力；核实在建工程投资完成额，查明未能全部建成及交付使用的原因。

4.审查转出投资和应核销投资及应核销的其他支出。审查其列支依据是否充分、手续是否完备、内容是否真实、核算是否合规、有无虚列投资的问题；通过从总投资支出中计算交付使用财产的价值，核销不应列支项目，了解投资效果。

5.审查尾工工程。根据修正总概算和工程形象进度，核实尾工工程的未完工程量，留欠投资，防止将新增项目列作尾工工程项目，新的工程内容和再行消化投资包干结余。

6.审查结余资金。核实结余资金，重点是库存物资，防止隐瞒、转移或挪用或压低库存物资单价，对之应采取抽查点验的方法；防止虚列往来欠款，隐匿结余资金的现象。查明器材积压，债权债务未能及时清理的原因，揭示建设管理中存在的问题。

7.审查竣工决算报表。审查报表的真实性、完整性、合规性，看其是否所列明细有无多计工程量、高套定额，提高取费标准和多计多算管理费用。

8.审查投资效益，从物资使用、工期、工程质量、新增生产能力，预测投资回收期等方面全面评价投资效益。

总之，如果对基本建设项目从酝酿方案开始到设计计划、施工预算、最后竣工结算的各个环节按照基本建设工作程序进行严格的监督控制、管理，不仅可以保证建设项目的工程质量，更重要可以避免或减少基本建设投入资金的严重流失，更多更大更好的发挥其投资效益。

（作者单位：江西省消防总队政治部审计处）