公共危机管理中的平战结合：应急与应战的一体化

【摘要】 本文主要阐释了公共危机管理中“平战结合”的含义，分析了战争与公共危机之间的关系，论述了应急与应战一体化的必要性和可能性，并结合我国实际情况进行了一些思考，认为:我国公共危机管理中应急与应战的一体化程度有待于进一步提高。

【关键词】公共危机；平战结合；应急；应战

【中图分类号】 S9012 【文献标识码】 A 【文章编号】 1672-2396[2007] 09-0045-05

随着经济全球化进程的快速发展，影响国家安全与公共安全的不稳定因素日益增多，局部战争与武装冲突不断，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全突发事件发生的频率高、危害的程度大。同时，我国正处于社会转型时期，经济发展不均衡，社会矛盾积聚，各类危害公共安全的突发事件屡有发生，这些都对社会主义和谐社会的构建提出了严峻的挑战。

在这种国际、国内形势下，公共危机管理或称应急管理受到了各级政府的高度重视，各种应对公共突发事件的预案纷纷出台。作为紧急情况下的非常态管理，公共危机管理必须能够迅速、有效地调动一切人力、物力和财力，化解、应对、处置风险和危机，确保社会公众的生命与财产安全。这就要求我们在公共危机管理中贯彻平战结合的理念，做到“平时应急，战时应战”。

1. 应急管理“平战结合”的含义

“平战结合”既是国防经济学中的一个重要命题，也是我国国防建设中所遵循的一个重要原则。众所周知，战争的爆发将导致国防需求的急剧膨胀，而战争的结束又会造成国防需求的突然回落。为此，一个国家的经济需要在战争来临时能够迅速地由平时状态转入战时轨道，否则，国家安全就会受到威胁；同时，一个国家的经济在战争结束后也需要能够尽快地由战时状态转入平时轨道，否则，国家的经济建设就会受到影响。基于这种考虑，一国需要兼顾国防建设与经济建设，建立快捷、有效的国防动员体制，寓国防建设于国家整体的经济发展中，做到平时与战时有机地衔接，进而取得国家安全效益与经济效益的双赢。

新中国成立之初，毛泽东、周恩来等老一辈无产阶级革命家就为我国国防工业的发展提出了“军民结合，平战结合，军品为主，以民养军”的16字方针，要求国防生产要兼顾军民两用，力争能军能民。1982年1月，邓小平根据当时国际战略格局的演变和我国的具体国情，提出了国防工业发展的新16字方针，即“军民结合，平战结合，军品优先，以民养军”。至今，“平战结合”的原则仍然指导着我国国防建设的理论与实践。

应用到公共危机管理中，“平战结合”有两层含义：第一，在经济建设与社会发展中，政府应该具有深刻的危机意识，居安思危，将常态管理与非常态管理二者统一、协调起来，本着“预防为主”的原则，争取在常态管理中使潜在的危机消弭于无形或者为成功地应对、处置公共危机奠定良好的基础，简言之，就是实现常态与非常态的一体化。比如，市政府为了确保城市的运行安全，在制订城市规划的时候，就要将抵御自然灾害的能力作为一个重要因素来加以考虑。第二，政府在公共危机管理工作中，从系统的观点出发，既考虑非战时紧急状态的需求，也考虑战时紧急状态的需求，实现应急与应战的一体化，以便在战时与非战时紧急状态下都能够迅速整合各种可动员的资源，提高国家经济与社会发展的整体抗逆水平，确保国家安全与公共安全，简言之，就是实现应急与应战的一体化。

本文主要探讨应急与应战的一体化问题。实现应急与应战的统一，这可以使我们整合各种军事及民用资源，避免机构的重复设置，获得两个方面的收益：一方面，在国家面临外来侵略时，我们就可以调动全民族的力量，打一场现代意义上的人民战争，赢得军事斗争的胜利；另一方面，在突发事件来临时，可以有效地调动军事力量，有效地化解、应对、处置公共危机。

2. 战争与公共危机的关系

根据国际著名的危机管理学家乌里埃尔·罗森塔尔的研究，危机是指“一个系统的基本结构或基本价值和规范所受到的严重威胁”，“由于受到时间压力和处于高度不确定状态，这种威胁要求人们做出关键性的决策”[1]。按照所影响的范围，危机可以被分为组织危机、地方危机、区域危机和国际危机。由于民族国家是国际社会的行为主体，加之二战结束后美苏两个超级大国展开了旷日持久的冷战对峙，危机研究在20世纪后半期相当长的一个时期内是在国际关系学领域展开的，主要是国际危机研究。在这个领域，西方学者出版了一大批有影响的学术著作，如格雷厄姆·阿里森的《决策的实质：阐释古巴导弹危机》等。其中，冲突与战争是国际危机重要的研究课题。可以说，国际危机研究与自然灾害研究一道成为人们探索公共危机管理的初始阶段。公共危机研究与战争研究有着渊源关系。

20世纪90年代以来，由于经济全球化的飞速发展，传统安全因素与非传统安全因素共同对人类社会的生存构成了严重的挑战：一方面，局部战争和武装冲突接连不断，其中大规模的地区性局部战争就有海湾战争、科索沃战争、阿富汗战争以及伊拉克战争；另一方面，生态安全、经济安全、能源安全、信息安全、食品安全、公共卫生安全、反恐等问题成为人们关注的话题。人类社会的不确定性、不稳定性增强。与此相应，人们对安全问题的研究出现了泛化的趋势。“随着全球化时代的到来，国际社会行为主体多元化成为现实，安全研究的领域逐渐扩展。从纵向来看，如果我们把安全问题看作是从个人到国家、国际社会的立体结构，就会发现安全对象出现向垂直两端发展的趋势，更加强调位于最上端的全球（国际体系和国际社会）安全和最下端的人（国家和国际社会最基本的单位）的安全。从横向分析，如果我们把传统的安全问题仅局限于主权完整和军事安全的话，现在出现了向众多领域蔓延的明显趋向。”[2]

在经济全球化背景下，人类社会的交往日益密切，国际安全、国家安全与公共安全的关联是密切的、区分是模糊的，其核心都是确保人类的生存安全。一般来说，战争可以被分为国际战争和内战。按照传统意义理解，战争属于国际安全、国家安全的研究范畴。但是，战争可以被看作是公共危机的一种极端形式。无论是国际战争还是内战，都会极大地扰乱社会公众的社会秩序，严重威胁社会公众的生命与财产安全。而且，一国的公共危机在失控状态下有可能会升级为内战或蔓延出国家的地理疆界、引发国际战争。可见，政府要树立一个“大公共危机”的概念，不仅要思考如何应对自然灾害、灾难事故、公共卫生事件、社会安全突发事件，也要思考应对战争，并将应急与应战加以综合考虑，争取实现平、灾、战三种体制的灵活转换。

3. 应急与应战一体化的必要性

目前的经济全球化是西方发达国家主导的。它们在经济全球化进程中推行鼓吹市场化、私有化与非管制化的新自由主义，导致了一系列的矛盾和负面影响：全球贫富差距拉大，南北矛盾突出；人类赖以生存生态环境遭到严重破坏，自然灾害频发；全球经济中存在着大量的泡沫成分，容易引发金融危机；经济全球化边缘化群体心理失衡，恐怖主义泛滥，等等。罗森塔尔将今天的世界描述为：“不可预测的”（Unexpected）、“不可规划的”（Unscheduled）、“前所未有的”（Unprecedented）、“不可控制的”（Unmanageable）。[3]这导致了自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全突发事件等公共危机的频发及世界各地的兵燹不断。公共危机管理就是政府通过一系列的管理行为，针对这种不确定性、不稳定性，最大限度地预防危机的发生或实现危机损害的最小化。因此，国家政府需要在管理公共危机的过程中，在响应级别上对战争和一般性公共危机有所区别，同时将应急与应战从整体上、源头上加以统一把握。

现代高技术局部战争多以突袭开始，持续时间短，要求速战速决，体现出“首战即决战”的特点，带有很强的突发性。这不仅要求作战部队需要较强的快速反应能力、应急机动能力，也要求一国能够迅速地进行国防动员，迅速地整合人力、物力、财力，将国防潜力变为国防实力。如果我们能够在公共危机管理中推行应急与应战的一体化战略，就有助于我们借助政府的危机管理来强化国防意识，提高国防动员能力，增加打赢未来战争的胜算。

不仅如此，现代高技术局部战争不再以攻城掠地、杀伤敌人为首要目标，而以摧毁敌方的抵抗意志和能力为主要任务。早在1988年，美国空军副参谋长助理约翰·沃登就在《空中战役》一书中，将军事打击目标依次分为由内向外的五环：国家指挥中心、能源设施、交通设施、民心和军事力量。[4]水库、大坝、电站、化工厂、炼油厂、通信网络、交通枢纽等重要经济目标、基础设施的安全与防护，既是平时公共危机管理部门所关注的重点领域，也是战时军事打击的重点领域。

还有，现代高技术局部战争在海、陆、空、天、电、磁多维空间同时展开，信息战、电磁战、心理战等战法交互使用，所造成的严重后果与自然灾害、灾难事故、公共卫生突发事件等日益趋重，原因是西方发达国家利用高技术手段，不断地开发新式武器，包括微波武器、基因武器、激光武器、气象武器、人工智能武器、电子病毒武器等。比如，基因武器利用脱氧核糖核酸技术改变非致病微生物的遗传物质，以产生具有显著抗药性的致病菌，并利用人体特征差异使其对特定遗传型的人体具有致病作用，是一种残酷的、大规模杀伤性的、破坏性的种族灭绝武器。2002年3月，阿富汗北部接连发生强烈地震，莫斯科一家地球物理学研究中心专家认为，美国在阿频频使用的重磅炸弹是导致地震灾害发生的原因。

总之，现代高技术局部战争的演化要求公共危机管理的平战一体化。应急与应战都需要一种组织严密、指挥高效、反应灵活的机制以调度各种经济、社会和军事资源，最大程度地维护国家安全和公共安全。目前，世界许多先进国家都从国家安全战略的高度出发，积极推动公共危机管理的平战结合。举例来说，作为美军的战略卫生系统，美国的“国家灾害医疗系统”由上千家民间医院在自愿的基础上组成，可以在灾时和战时提供10万张床位。这同时提高了美国的灾难救援能力和战场救护能力。

4. 应急与应战一体化的可能性

4.1 军队的职能、特点为公共安全管理中的平战结合提供了组织保障

《中国军事百科全书》对“军队”的含义做了如下的界定：“军队是国家或政治集团为准备和实施战争而建立的正规的武装组织，是国家政权的主要成分，是执行政治任务的武装集团，是对外抵抗或实施侵略、对内巩固政权的主要暴力工具。”[5]从这个定义来看，军队除了作战之外，具有对内维持政权稳定的功能。各种公共危机不同程度地影响着国家政权的稳定性，因而，军队应该在公共危机管理中发挥作用。此外，军队高度严整的组织结构，统一指挥、统一制度、统一编制、统一纪律、统一训练，具有强大的快速反应能力、应急机动能力，可以在处突维稳方面大有作为。

一个国家随追求的目标大致可以被归为两类：生存问题或安全问题，发展问题或经济问题。当前，世界无不在探索如何以最小的经济成本实现安全效益的最大化，力争做到经济建设与国防建设的协调发展。军队履行公共危机处置的职能，就能够以一定数量的军费开支满足应急、应战两种需求，一石二鸟，符合经济效益最优化的原则。

日本是个地震、海啸等自然灾害频发的国家，其自卫队的主要职责之一就是应对“大规模灾害等各种事态”。在阪神-淡路大地震、东京地铁沙林毒气事件等公共突发事件中，自卫队都承担了重要的救灾任务。2004年12月，印度洋海域爆发特大海啸。日本大力开展“灾害外交”，不仅支付了5亿美元的经济援助，而且还破天荒地同时派出了陆上自卫队、海上自卫队和航空自卫队参与救援工作，进一步突破了向海外派兵的禁忌。日本新制订的《防卫计划大纲》中明确要求，日本自卫队要成为一支“多功能、灵活”的力量，具有打击恐怖主义的能力及大规模灾害、包括核生化灾害的救援能力。

美国对利用军队和准军事组织应对公共危机也给予了高度的重视。五角大楼下设民用防务支持局（Defense Support of Civil Authorities），承担了管理公共危机的职责。在接受总统命令或得到法律授权后，该局可以提供救灾方面的资源以应对灾害。“9·11”事件发生后，美军配合警察、消防和医疗部门在世界贸易组织中心和五角大楼展开救援工作。仅纽约州的国民警卫队在最初的24小时内就调动了4000名士兵备勤，其中约有1000名士兵提供了安全、医疗和工程等方面的服务。随后，美军又加强了空中警戒和对关键性政府设施的保卫工作。

此外，美军还担负着边境、海港、桥梁、电厂、政府大楼等重要目标的警卫任务，确保了2003年冬季奥运会等重大活动中公众聚集场所的安全。目前，美国政府正着力强化军队在应急管理中的职能，并将其作为日常训练的一项内容。

4.2 军民融合战略的实施为公共危机管理中的平战结合创造了技术条件

近年来，世界许多国家都在积极探索军民融合的国防工业发展战略。所谓的“军民融合”，就是要打破军民分割的藩篱，兼顾军用和民用，培育能军能民、亦军亦民的国防工业。具体来说，它包含三个层面的含义：一是“军转民”，在军事技术成熟后，适时地解密，实现军事技术向民用领域里的流动，从而延伸自己的价值链；二是“民转军”，军事生产吸纳先进的民用技术，减少武器装备的开发、研制成本；三是“发展军民两用技术”。因此，军事技术和应急技术在很大程度上可以实现自由流动，甚至是相互促进。这样就能避免应急与应战、军用与民用两套系统、重复建设的不利局面。

现代高新技术更是具有军民界限模糊的特点。比如，纳米技术既能被用来发展纳米武器，也可以被用来制成超微型的“纳米机器人”，清除人体血管中的垃圾。如今，人类社会已经出现了几大高技术群：以微电子技术、计算机技术、人工智能技术、通信技术为基础的信息技术群，以人造卫星和航天飞机为代表的航天技术群，以核聚变为代表的新能源技术群，以复合材料和耐高温材料为代表的新材料技术群，以遗传工程为代表的生物技术群，以海洋工程为代表的海洋开发技术群。这些高技术群可军用，也可民用；可用于应战，也用于应急，给公共危机管理实现平战结合创造了技术条件。

比如，美军信息化武器装备体系的核心是C4ISR系统。该系统是指挥（Command）、控制（Control）、通信（Communications）、计算机（computer）、情报（Intelligence）、监视（Surveillance）和侦察（Reconnaissance）的缩写。2001年9月，美国军方要求军事科学技术委员会调查军事技术在公共危机管理中的应用问题。该委员会发布报告称，军事技术在国土安全领域具有得天独厚的优势，军事技术向应急管理领域里流动的价值极大。在自然灾害或恐怖袭击导致民用系统严重受损或崩溃时，C4ISR系统可以大显身手：指挥、控制和计算机系统可以识别风险信息，进行数据分析，协调执法部门、医务工作者、医药检测部门；通信系统可以为现场检测者与指挥中心之间建立起可靠的联络通道，将应急反应者的情况传递给现场外的指挥部；情报、监视和侦察系统可以立体图像的形式确定应急反应者的位置，掌握其生理状态，远距离评估放射性、生物、化学危害等。[6]

4.3 国防动员理论与实践为公共危机管理中的平战结合奠定了制度基础

在公共危机管理中，社会动员工作的重要性日益突出，全社会共同参与已经成为一个不可逆转的趋势。20世纪80年代，西方公共行政领域里掀起了“政府再造”的热潮，主张公共组织的非官僚化，以分权的方式将中央政府集中的权力下放给地方政府及准公共组织。在经济全球化的影响下，各种公共危机给高度集权的“利维坦”提出了许多棘手的问题。比如，恐怖主义分子拥有一个跨国界的水平网络组织，富有一定的弹性和张力，这令科层制政府应对起来无从下手。

而且，在经济全球化时代，公共危机具有很强传染性，往往会通过网络状的途径快速蔓延，危害会以几何级的速度递增。在这种情况下，就世界范围来看，我们应该加强与其他国家在危机管理方面的国际合作，倡导民主、公正的全球治理；就国内来看，成功地进行危机管理的社会动员、实现群防、群控、群治至关重要。

中国是一个政府主导型的社会。政府在公共危机管理中占据了主导地位，压力动员能力较强。但是，公共危机管理不能单纯依靠一个全能型的政府，而是需要全社会的参与，特别是需要公民社会组织的参与。公共危机管理“预防为主”的原则要求引入“治理”的理念，将各种关系协调起来，形成合力。

为了在公共危机管理中进行有效的社会动员，我们可以把国防动员纳入国家应急体系之中，将应急与应战合而为一。在传统意义上，国防动员是指国家在由平时进入战争状态的过程中，调动一切人力、物力和财力，将国防潜力转化为国防实力，确保国家具备赢得战争的一系列行动，包括政治动员、武装力量动员、经济动员、交通运输动员、医疗卫生动员、科学技术动员、人民防空动员等。相对而言，国防动员的理论比较成熟，积累了丰富的事件经验，为公共危机管理中的平战结合奠定了制度基础。在公共危机对人类影响日益加大的情况下，世界主要国家无不注重开发国防动员在非战时状态下的应急功能。这点从美国民防职能的演化中就可以得到验证。

作为国防动员的有机组成部分，美国民防的主要职能是：提高国民的士气，增强国家打赢战争的能力。1949年，美国成立联邦民防局（Federal Civil Defense Agency），其直接原因是苏联原子弹爆炸成功，引发对核打击的恐惧。次年，美国出台了《联邦民防条例》，从法律上规范了民防行为。艾森豪威尔执政期间，苏联氢弹爆炸成功；在肯尼迪执政期间，柏林危机和古巴导弹危机于1961年和1962年相继爆发。这些都促使民防问题在当时受到了美国总统、国会和公众的高度关注。

然而，核武器的威慑意义远远小于实战意义，令美国恐惧的核打击并没有变为现实，反而自然灾害的频发让美国公众的生命和财产遭受了重大的损失。因此，到了约翰逊、尼克松和福特执政时期，美国民防的重点从应对苏联的核打击转向了应对自然灾害。1979年，美国成立联邦应急管理局（FEMA），负责对各类紧急事务的计划、回应、恢复工作，处置的对象既包括自然灾害、技术灾难，也包括核打击。此后，美国的民防逐渐走向了应急与应战一体化的道路，并不断推陈出新。“9·11”后，美军成立了第10个司令部——北方司令部，专门负责本土安全，同时负责管理处置自然灾害的军事资源。

5. 对我国公共危机管理平战结合的几点思考

公共危机管理中应急与应战的一体化符合科学发展观的要求，也是经济建设与国防建设协调发展思想的具体体现。经过努力，我国已经初步形成“党委领导、政府主导、军地协同、条块结合、全社会共同参与”的应急管理工作格局，公共危机管理军民一体化的进程也在平稳地向前推进。2001年4月，中国地震局与中国人民解放军总参谋部联合成立了国家地震灾害紧急救援队，凸显了“一队多用、专兼结合、军民结合、平战结合”的原则。最近，中国人民解放军在北京成立了公共卫生应急处置大队。这是我军第一支公共卫生应急机动作战部队，它不仅负责军队突发公共卫生事件的应急处理，还负责国家和军队重大活动卫生防疫保障、国内外重大灾害救援等任务。尽管如此，在公共危机管理中，应战与应急一体化的水平从广度和深度上都还有待进一步的提高。

首先，中国军队一向是我国处置公共危机的一支重要力量，在大兴安岭灭火、长江、嫩江流域抗洪、2003年非典等突发事件中都起到了突击队和生力军的作用。比如，在1998年抗洪抢险中，解放军和武警部队先后出动兵力30多万，转移群众420万人，抢修、加固堤坝7260公里[7]，为赢得这场斗争的最终胜利建立了不可磨灭的功勋。2005年6月，国务院与中央军委颁发了《军队参加抢险救灾条例》，为公共危机管理的军民结合奠定了坚实的法律基础。但是，公共危机不仅包括自然灾害，也包括人为及技术灾害。公共危机管理按照时间顺序由以下几个阶段的组成：减缓、准备、反应、恢复。军队对应急管理的参与不应只体现在对自然灾害的应对中、不能只停留在“反应”阶段，应该是一种全方位、全过程的参与，如可利用“心理战”研究成果在“恢复”阶段进行灾后的心理干预等。

其次，我国国防科技工业在保障自身生产安全、特别是核生产安全的同时，应该积极推动军民融合、军民互动，在“以军为本”的前提下，研发应急技术，生产应急产品，包括应急与应战通用产品。日本的军工企业一向比较重视救灾装备的研制，美国的防务承包商在“9·11”后也加强了单兵防护装具等反恐产品的生产。我们的国防科技工业也应该以公共安全需求为指针，生产出更多、更好的应急产品，从而拓宽军民结合的路径。

还有，我国已经建立了比较完善国防动员的体系，颁布了《国防法》、《兵役法》、《人民防空法》、《国防动员法》、《国民经济动员法》等。但是，国防动员实现与国家应急体系的整合还存在着诸多制度性的障碍，包括条块分割、部门利益等。我们应该早日出台自己的《紧急状态法》，将战时紧急状态与非战时紧急状态从根本上统筹考虑，把单纯应战的“国防动员”提升为包含应急与应战双重含义的“国家动员”。在此基础上，我们可以推出一系列的改革措施。比如，针对大学生进行国防教育的“军事理论课”也可以同时进行公共安全教育，增强青年学子的危机意识、忧患意识，提高他们战时的军事技能与灾时的自救、互救能力。

总之，应急管理的平战结合是一种符合时代特点的发展方向。需要特别强调的是，应急管理平战结合的意义不仅在于有效地利用军事资源、降低应急管理的成本，而且还在于提高一个国家的国防实力、增强打赢现代战争的能力。以瑞典为例，该国的民防自1944年以来构建了控制与预警、防护与疏散、防灾救援等三大体系，其主要职能是：“保护民众和重要物资的安全，维护社会最重要的运转功能，当周围发生战争或者军事进攻时为维护军队的能力做贡献；为周边的和平安全做贡献；加强抵御、防止和处理平时各类严重灾害的能力。”[8]我国政治体制特点之一是动员能力比较强，在长期的革命战争年代又积累了丰富的“人民战争”经验。应该说，应急管理平战结合的实施具有一定的优势。但是，如何从操作层面整合军民两种资源、实现应急管理中无缝隙的平战结合，这尚且需要我们在丰富应急管理理论、完善应急管理实践中不断地进行探索。

参考文献

[1] U.Rosenthal, “Crisis Decision Making in The Netherlands”, Netherlands’ Journal of Sociology,22(1986),pp.103-129.

[2] 刘长敏：《全球化时代的国际危机及其中国的应对》，《公共危机管理：理论与实践探索》，中国政法大学出版社，2006年2月第1版，第80-81页。

[3] U.Rosenthal,Coping With Crises:The Management of Disasters,Riots and Terrorism,published by Charles Thomas Publisher,1989,P.5.

[4] 参见徐起：《军民兼容保障体系论》，国防大学出版社，2001年6月第1版，第45页。

[5] 转引自徐育苗：《中外军事制度比较》，商务印书馆，2003年5月第1版，第3页。

[6] National Research Council of National Academics, Army Science and Technology for Homeland Security, The National Academics Press,2001,pp.143-145.

[7] 张万年：《当代世界军事与中国国防》，军事科学出版社，1999年12月第1版，第294页。

[8] 丁石孙：《城市灾害管理》，群言出版社，2004年3月第1版，第61页。