以公共政策理论的视角解读异地高考政策的形成

[摘 要] 开放异地高考，是为了进一步解决外来务工子女的升学问题，让非户籍地考生享有与本地考生相同的高考资格，使更多外来务工子女能够更好地享受父母务工所在地的教育资源。经过长达五年的政策推进，2013年1月9日30省（区市）不同程度地公布了异地高考的政策方案，使得异地高考实现了“破冰”。本文将运用公共政策问题界定理论、外在催生模型理论等分析异地高考政策形成过程。

[关键词] 公共政策；异地高考；政策形成

【中图分类号】 D63 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244（2014）07-093-2

一、异地高考政策问题的分析与界定

随着我国城市化进程的不断加速，使得大批外来务工人员流入北京、上海等一线城市以及许多发展势头良好的二线城市，由于大量进城务工人员均在异地工作，其子女在流入地参加高考的问题日益迫切。公共政策问题是指客观存在的已经被社会上多数人所觉察、认同、感受，已经与既定的价值、规范、利益发生冲突，并且由社会中的团体与个人表达出来的属于政府管辖范围并且能被列入政府的政策议程的社会问题。异地高考问题显然是可以被大家观察到的、能够表述出来的客观事实和问题情境。为社会大多数人——城市流动人口所察觉，社会舆论已然感觉到了问题的存在。异地高考的推行将是一个必然趋势，需要政府采取相应行动去解决异地高考的问题。

二、异地高考政策的推进历程——外在催生模式

异地高考政策是农民工子女的教育问题，是公共问题政策议程建立中外在催生模型的典型案例。外在催生模式是指非政府团体创始政策问题的过程，通常先散布到公众议程，再介入政府议程。2008年异地高考政策首先由公民发起社会的舆论，得到政府的重视，进入政府议程。2010年，政府只是进行三个省市的试点，没有具体政策的落实，未解决根本问题。2011年公民参与再次发挥作用，首先是制定“民间异地高考政策”，而后是两会前9万人签字的请愿，公民的积极主动参与，让异地高考政策问题再一次进入政府视线。

（一）异地高考政策出台前的公民参与行为

从2010年3月开始，北京、上海和广东等外地户籍学生家长，就以学生权益监护人的身份，开始了有组织的维权活动。他们组织了教育公平志愿者团队，采用了各种手段，不断击打户籍制度形成的高考地选择权利的壁垒：上访教育部、召开媒体见面会、拜访关注教育的学者和名人、给教育部长发公开信、约见教育部官员进行面对面的沟通、给两会代表发公开信等，采用法律允许的各种手段，推动政策的改变。北京的志愿者们借助地利的条件，每月一次轮流值班到教育部递交公开信，闸门开始松动。2012年1月教育部发布了《2012年工作要点》，在第12条中明确提出了“要研究制定随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的办法”，此后，家长们提升了博弈的速度和力度，2月6日，家长们给教育部长发出了公开信，并从那天起每天都派人到教育部递交公开信。2月23日，教育部约定与家长见面沟通。当天，中国政府网公布了2011年制定的《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》在第十一条明确提出，要对造成暂住人口学习、工作和生活不方便的政策措施进行清理。3月1日，志愿者们发出了《九万随迁子女家长致全国人大代表和全国政协委员的一封公开信》， 呼吁“尽快取消高考户籍限制”。各类社会团体、利益相关者的影响，加快了各级政府的回应速度和力度，是异地高考政策能够得以出台的推动力。

（二）异地高考政策历程

从2011年到2013年，异地高考这一政策问题的制定一直处在逐步推进的过程中，地方政策最终得以出台。可见，整个异地高考政策从问题提出到政策落实体现了外在催生模式是如何发挥作用的：

1.问题的提出：公共政策问题已经在相当范围内成为共识

2008年，异地高考处于舆论的风口浪尖，引起了社会的广泛关注。2008年全国人大代表提出解决外来务工人员子女就地高考问题。至此，异地高考问题有了政府的介入，从社会问题上升到了公共问题。

2.启动试点，未触及问题的焦点

2010年12月，国家启动教育改试点，将山东、湖南、重庆三个地区列入异地高考试点，探索流动人口子女在流入地平等接受义务教育和参加升学考试的办法。

3.非政府团体制定民间政策

2011年10月29日，由于异地高考政策迟迟未得到落实，公民纷纷采取了行动。来自北京、上海和深圳三地的20多位教育公平公民联合行动志愿者代表在北京举行发布会，公布了由志愿者经过多轮调研制定的《随迁子女输入地高考方案》，该方案建议，不再把户籍作为高考报名的限制条件，高考报名资格应依据学籍和父母经常居住地的标准来认定。

4.利益相关者集体表达诉求

异地高考政策受公共政策影响的利益群体——学生家长，集体向政府反映他们的诉求。2012年两会前夕，进城务工人员随迁子女家长发起《取消高考户籍限制呼吁书》的签名活动，征集到超过9万个签名，再次将异地高考问题推向舆论的风口浪尖，使得异地高考成为“两会”的热点话题。

5.政策继续推进

“两会”期间人们对异地高考的关注使得政府不得不做出行动。2012年6月14日，教育部发布的《国家教育事业发展第十二个五年规划》明确规定：切实保障进城务工人员随迁子女就学，推动各地制定非户籍常住人口在流入地接受高中阶段教育，省内流动人口就地参加高考升学以及省外常住非户籍人口在居住地参加高考升学的办法。

2012年8月30日，国务院办公厅发布《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》，明确要求各省、自治区和直辖市人民政府因地制宜地制定进城务工人员随迁子女升学考试的具体政策，并于2012年底前出台方案。

6.政策的初次落实

2013年9月，2013年1月9日30省（区市）不同程度地公布了异地高考的政策方案。2013年是政策实施的第一年，900万考生中仅有4500个考生在第一时间享受了异地高考政策，因此，2013年不是异地高考政策的完结，它才刚刚开始。

三、结论与建议

至此，外在催生模式下“异地高考”的政策正式形成。异地高考关乎的是几亿流动人口子女的教育问题，它不仅仅是社会问题而是公共问题，也是社会发展的必然选择、教育公平的内在要求。一项政策的制定首先需要引起公民的关注，且相对数量较多的公民的重视，他们需要在这个问题上向政府、人民代表反映情况，借助舆论媒体向社会发出自己的意见和建议，通过各方努力使异地高考问题进入政策议程，可见公民积极参与在政策问题的提出上有着重要的意义，具体可以从以下方面进行努力：

（一）坚持公平价值取向，以学籍条件控制准入

从异地高考政策系统内部来看，不同目标群体在异地高考准入条件上的利益博弈衍生出无限的复杂性，中央政府授权地方政府平衡与协调各利益群体间的关系，设置合理的准入条件成为各地异地高考方案的核心内容。为此，我们需要正视不同利益群体的利益主张。异地高考政策要对教育利益重新分配，必然涉及原有的利益格局，导致已有利益集团为维护其已有的既得利益而对政策的制定施加压力。但进城务工人员随迁子女争取平等升学权利主张也是合理合法的，是不可漠视的。所以，各地方政府需要坚持异地高考政策追求公平的价值取向，有勇气、有魄力打破现存教育利益格局的不合理性。在复杂的利益配置中，只要清晰明确哪些利益是正当的，应该维护的，哪些利益是不合理的，必须改变的，那么所谓的利益博弈的复杂性也就迎刃而解了。

异地高考政策要解决的根本问题是使随迁子女能在流入地获得平等的升学机会。因此，异地高考准入条件的设置应突出对学籍条件的合理要求，弱化家长工作、住所及社保方面的附加条件。这就要求各地政府在充分调研的基础上，掌握本地进城务工人员随迁子女异地高考的实际需求，结合本地户籍人口子女的高考需求及本地各级各类教育资源的承载能力，确定学籍年限的要求。以学籍条件为主，可以保障进城务工人员随迁子女中的农民工子女不因其父母所处的不利地位而享受不到平等的升学机会。在各地方案中，江西异地高考的门槛最低，仅要求随迁子女在该省高中阶段具有一年以上学习经历并取得学籍即可，对随迁子女父母的职业、住所、社保都未做任何要求。至于京沪粤等进城务工人员随迁子女较多的地区，也可以考虑以学籍条件为基础，循序渐进地解决异地高考问题。

（二）同步改革相关政策，发挥政策间的协同作用

作为复杂系统的异地高考政策不能自我封闭、自我满足，需要充足的政策资源，以及发挥相关政策间充分有效的协同作用。协同论认为，协同作用之所以成为事物运动发展的动力，在于它促使各子系统之间耦合，产生相干效应。这种相干效应是一种整体效应，它使系统各游离独立的子系统按一定方式在大范围内相互连接、相互促进，从而产生新的质，形成新的结构。为此，在推进异地高考政策过程中，更要同步改革户籍制度和高考录取政策等相关政策。一方面，我国现行户籍制度是与医疗、卫生、教育等公共福利直接挂钩的，这就直接导致不同户籍人口子女在同一城市所享有的教育权益有所差别，而异地高考政策旨在消除这一利益差别，如果户籍制度没有任何松动，异地高考政策也只能局限在极小的范围内发挥作用。因此，户籍制度改革应与异地高考政策配套推行，虽不可直接取消户籍制度，但可以逐步淡化户籍所附带的种种公共福利。另一方面，目前我国的高考录取政策与户籍制度密切相关，户籍人口子女享受着地方院校招生本地化倾斜的特殊福利，异地高考一旦放开，户籍人口子女在高考及录取中因户籍制度而享有的优势将被打破。因此，要解决随迁子女异地高考问题，高考录取政策的同步改革也势在必行，以往的省际内分地区划线招生政策有必要做出调整。总之，我国现行户籍制度和高考录取政策所附带的特殊福利本身不具有合法性和合理性，需要与异地高考政策同步改革，从而实现公平合理的利益分配格局。最后，中央政府应从宏观统筹优质高等教育的资源配置。在区域间实现高等教育资源数量和质量的均衡发展，才是避免“高考移民”的长效策略。虽然这是一项长期的系统工程，但能从根本上弱化异地高考政策的复杂性，解决京沪粤等地高等教育需求与供给的矛盾。

（三）建立多项保障机制、避免政策执行偏差

各地异地高考方案的制定和执行是系统自组织性的表现，而大多数自组织都要受到自身非线性的作用和周围环境的扰动，从而产生不确定性，使政策执行出现偏差或失效。因此，为提高各地异地高考方案制定和执行的有效性，中央政府有必要建立一系列保障机制，将政策推进的不确定性降到最低。首先，要建立经费筹措和保障机制，明确对进城务工人员随迁子女高中教育阶段教育经费的筹措和分担，明确流入地和流出地各级政府的职责。其次，要建立监督和问责机制，此次异地高考政策给予地方充分的自由裁量权，准入条件和时间表均由流入地政府自己设定。目前各地方案所设置的准入条件也的确存在较大的差异，有些地区仅对学生学籍和学习经历加以限制（如江西），有些地区在此基础上还要针对随迁子女父母的工作、住所和社保进行规定（如吉林、贵州），还有些地区在严格的限制条件下只允许随迁子女报考第三批录取的本科院校或高职院校（如宁夏、北京），且各地开始实施异地高考方案的时间有所不同，对于随迁子女在当地就学年限、父母工作和缴纳社保的年限等规定也有所区别，导致各地进城务工人员随迁子女所享有的升学权利差异较大。这样，除因各地情况不同带来政策差异外，不排除政策制定者对政策价值的理解有误或政策制定水平的差距而带来的政策缺失。因此，中央政府应监督各地方案的制定和执行过程，各地政府应向社会公开方案制定的程序和设置准入条件的依据。同时，要建立有效的问责机制，对扭曲政策本意带来不利后果的行为进行有效问责，以督促相关地区制定好异地高考方案，从而保障进城务工人员随迁子女尽早在流入地获得平等的升学权利。

参考文献：

[1]国务院办公厅转发教育部等部门关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见的通知[EB/OL.].（2012-08-31）[2012-09-12].

http：///zwgk-/2012-08-03/central_2214566.htm

[2]，我国农民工工作与“十二五”发展规划纲要研究，课题组.中国农民工供给态势与“十二五”时期走向[J].改革，2010，（9）.

[3]佛朗西斯.C.福勒，教育政策学导论（第二版）[M].南京：江苏教育出版社，2007.24.

[4]赵凯荣.复杂性哲学[M].北京：中国社会科学出版社，2001.71.

[5]吴金培，李学伟.系统科学发展概论[M].北京：清华大学出版社，2010.64.

作者简介：李亚忻（1989-），男，彝族，贵州纳雍人，贵州大学硕士研究生，研究方向：公共行政理论与实务。