改革开放40年,党内法规制度建设研究

[摘 要] 经过长期努力特别是改革开放40年的努力，中国共产党的党内法规制度建设已经全面走上了科学化、程序化、体系化发展的轨道。迄今为止，中国共产党党内法规制度体系的基本框架得以科学确立，即以党章为根本，以民主集中制为核心，以条例、准则等中央党内法规为主干，由各领域和各层级党内法规组成的有机统一体。党的十八大以来，在坚持党的全面领导、推进全面从严治党和推进制度治党、依规治党的进程中，党内法规制度建设取得了历史性成就和新的实践经验，形成了习近平新时代党内法规制度建设思想。

[关键词] 改革开放40年；党内法规；党内法规制度体系；党内法规制度建设史；习近平新时代党内法规制度建设思想

[中图分类号] D26 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2018）10-0010-20

1978年12月召开的党的十一届三中全会作出把党的工作重心转移到社会主义现代化建设上来，实行改革开放的历史性决策，实现了新中国成立以来党的历史上具有深远意义的伟大转折。改革开放是决定中国命运的重大决策，深刻地影响着党的建设和党的领导。改革开放经历了起步阶段、全面展开阶段、逐步深化阶段和全面深化阶段。党在改革开放和社会主义现代化建设新时期的党内法规制度建设也经历了四个阶段，即改革开放起步到全面展开阶段党内法规制度建设的恢复和改革（1978-1990）；改革开放新阶段党内法规制度建设走向程序化（1990-2002）；全面建设小康社会阶段党内法规制度建设走向科学化（2002-2012）；中国特色社会主义新时代党内法规制度建设走向体系化（2012-2018）。

一、改革开放起步到全面展开阶段党内法规制度建设的恢复和改革

党的十一届三中全会把全党的工作重心和全国人民的注意力从“阶级斗争”转移到社会主义现代化建设上来，恢复和重申了党的思想路线即一切从实际出发，理论联系实际，实事求是，在实践中检验真理和发展真理；重新确立民主集中制和集体领导原则，恢复党的组织路线。从改革开放起步到1992年邓小平南方谈话发表，党的建设面临着执政、改革开放和发展社会主义商品经济的严峻考验，党组织规模和党员队伍也持续扩大，全国党员总人数由1978年的36981346人增加到1990年的50321001人，迫切需要加强党内法规制度建设。

第一，邓小平科学阐述党规与国法的关系，提出改革党和国家的领导制度问题。在改革开放的起步阶段，邓小平高度重视党规党法建设，提出要改革和完善党和国家的领导制度、组织制度和工作制度，要健全和维护党规党法。1978年11月至12月间召开的中央工作会议为党的十一届三中全会召开做了准备。12月13日，鄧小平在中央工作会议闭幕会上发表《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话成为党的十一届三中全会的主题报告。在讲话的第二部分“民主是解放思想的重要条件”中，邓小平说：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。各级纪律检查委员会和组织部门的任务不只是处理案件，更重要的是维护党规党法。切实把我们的党风搞好。”[1] 147这是邓小平首次对党规党法与国家法律之间的关系进行明确阐述。1978年12月22日，具有历史转折意义的党的十一届三中全会发布公报，作出一系列加强党的建设的部署，决定健全党规党法，整顿党的作风。公报强调：“根据党的历史经验教训，全会决定健全党的民主集中制，健全党规党法，严肃党纪。”“会议认为，国要有国法，党要有党规党法。”“纪律检查委员会的根本任务，就是维护党规党法，切实搞好党风。”[2] 11-12建立、健全和维护党规党法成为党的十一届三中全会以来党内法规制度建设的主要任务。

中共中央政治局于1980年8月18日至23日召开扩大会议，主要讨论党和国家领导制度的改革问题。邓小平代表党中央在会上作了《党和国家领导制度的改革》的重要讲话。邓小平指出：“改革党和国家领导制度及其他制度，是为了充分发挥社会主义制度的优越性，加速现代化建设事业的发展。” [1] 322从党和国家现行的领导制度、干部制度方面来说，主要弊端是官僚主义现象、权力过分集中的现象、家长制现象、干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要”[1] 333“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视”[1] 333。邓小平要求：“制定周密的、切实可行的、能够在较长时期发挥作用的制度和条例，有步骤地实施。”[1] 341“对各级干部的职权范围和政治、生活待遇，要制定各种条例，最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”[1] 332要勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度，大力培养、发现和破格使用优秀人才。邓小平的这篇重要讲话，后经中央政治局会议通过，成为党内法规制度建设和政治体制改革的纲领性文献。

第二，党的十一届五中全会制定《关于党内政治生活的若干准则》。党的十一届三中全会决定恢复成立中央纪律检查委员会。1979年1月4日至22日，中央纪律检查委员会举行第一次全体会议，会议在总结历史经验教训的基础上，讨论并拟定了《关于党内政治生活的若干准则（草案）》。1979年3月，中共中央决定将《关于党内政治生活的若干准则（草案）》向全党公布。经过近一年的讨论、征求意见和反复修改，1980年2月23日至29日，党的十一届五中全会召开，正式通过了《关于党内政治生活的若干准则》（以下简称《准则》），并向全国公布。《准则》提出了12条党内政治生活准则，采用段落形式表述政治生活准则的原则要求和具体内容，开列正面清单和负面清单，为全党提供了明确具体的行为准则。《准则》批判了“文化大革命”期间林彪、“四人帮”肆意践踏“党规党法”的行为[2] 376，并提出：“《关于党内政治生活的若干准则》是党的重要法规，全体党员要认真学习，自觉遵守，要对照《准则》的规定，认真检查自己的工作和作风。党的各级领导机关和领导干部要带头执行。任何党员如果违反本准则，要进行批评教育，情节严重的必须按照党的纪律给予处分，直至开除党籍。”[2] 376《准则》把党章的有关规定和民主集中制的原则具体化，使党内政治生活制度和组织生活制度更加完备，更加适合新形势新任务的需要，是对十一大党章的重要补充。《准则》公布后，中央纪委在一年内先后召开三次座谈会，推动《准则》的贯彻实施。