重庆市大力推进城乡学前教育均衡普及的改革探索

[摘要]重庆市近年来重视学前教育的改革与发展，确立了城乡学前教育全面均衡普及的改革理念与目标，并通过健全与完善体制机制，如建立成本分担机制并将经费向农村倾斜、建立弱势群体学前教育免费制度、大力加强公办园建设、保障教师工资待遇、改革教师管理体制机制、实施规范化与优质化并行的学前教育工程等，极大地促进了城乡学前教育均衡普及，尤其是农村学前教育的普及与质量提高。这些改革探索与经验对我国其他地区，尤其是中西部农村地区的学前教育改革与发展具有重要的借鉴意义。我国各级政府应以农村学前教育普及为重点，以政府为主导发展农村学前教育，坚持公益与公平原则，从农村到城市分期分批建设公办幼儿园，同时推行弱势群体幼儿免费学前教育，不断扩大普惠性公共学前教育资源，实现有质量的学前教育普及。

[关键词]教育均衡；城乡学前教育均衡普及；财政投入；弱势免费制度；教师队伍建设

城乡学前教育均衡普及是我国学前教育事业发展的重要目标和长期需求。作为典型的西部农业大省，重庆市农业人口众多，城乡经济社会发展极不均衡，其基础教育，尤其是学前教育存在着极大的城乡发展差距。2007年重庆市成为全国统筹城乡综合配套改革试验区，2008年又与教育部签订协议成立国家统筹城乡教育综合改革试验区，为其全面推进学前教育城乡均衡发展提供了良好契机。此外，学前教育事业中的突出问题和发展需求，如城乡学前教育发展极不均衡、财政投入严重不足、教师数量不足、师资质量与稳定性较差、各类幼儿园办园水平亟待提高等，也促使重庆市不断强化政府主导责任，大力推进学前教育的普及与均衡发展。

一、确立改革理念与目标：城乡学前教育全面均衡普及

从本世纪初开始，重庆市通过制定并出台一系列政策确立了基础教育优先发展的战略地位。…根据此优先发展的战略要求，重庆市将全面均衡普及作为基础教育发展的根本理念与方向。在确定国民经济和社会发展“十一五”规划的基本思路时，重庆市即明确提出要“统筹城乡协调发展，逐步缩小城乡二元落差……完善相关制度，建立有利于城乡协调发展的机制”，并进一步充分认识到“抓住城乡统筹，就抓住了重庆教育发展的牛鼻子”，而且认识到“统筹城乡教育，绝非削峰填谷，而是要整体提质”。具体到学前教育领域，重庆市在相关政策中明确规定要“提高人园率、提高办园水平，缩小三大差距——城乡、公与民、与义务教育的差距。城市地区在普及的基础上，缩小公办幼儿园与民办幼儿园的差距，其办园水平达到全国领先；农村地区学前三年入园率达到73％，各个乡镇建立起规范化中心幼儿园，其规范化程度西部领先”。

在确立全面均衡普及的改革理念后，重庆市重视将提高学前教育人园率作为事业发展的核心目标，明确并不断提高普及规模要求。2001年，重庆市提出“全市3-6岁幼儿的入园率达到70％”。161这一规定对学前教育普及水平的整体要求较低、规定较为模糊。2003年，重庆市提出“城镇地区基本普及学前三年教育，农村地区学前一年儿童受教育率达到95％”，并进一步根据经济、社会和教育发展水平以及地形将重庆市划分为都市发达经济圈、渝西经济走廊和三峡库区生态经济区三类地区，对不同地区的学前教育普及水平提出了具有适切性和针对性的要求，即都市发达经济圈三年普及率达85％1~AAZ，一年普及率达98％以上；渝西经济走廊三年普及率达65％以上，一年普及率达95％以上；三峡库区生态经济区三年普及率达50％以上，一年普及率达90％以上。此时，重庆市已将城镇地区学前三年普及目标确定为“基本普及”，并提出了分地区目标。按照建设“国家统筹城乡教育综合改革试验区”的总体战略，重庆市于2008年又提出了分阶段目标，即2012年普及学前一年教育，学前三年普及率达70％；2020年基本普及学前三年教育，入园率达到85％。2011年1月颁布的《重庆市中长期城乡教育改革和发展规划纲要》(以下简称《纲要》)则更加明确提出“积极普及学前教育”，并将普及目标提高为"2012年初步实现城乡教育一体化，普及学前一年教育，学前三年教育毛入园率达到75％；到2015年，基本实现城乡教育一体化，基本普及学前三年教育，毛入园率达到80％；到2020年，实现城乡教育一体化，普及学前三年教育，毛入园率达到90％”。《纲要》的规定进一步提高了学前一年和三年的普及目标，并将促进学前教育发展放置在推进城乡教育一体化的背景下统筹考虑。

通过上述分析可见，重庆市在确立基础教育优先发展战略地位的基础上，将城乡全面均衡普及作为学前教育改革的根本理念与方向，着力实现学前教育的发展方向由“一年普及”向“三年普及”转变，并不断提高普及目标要求，促使事业发展重点由“城镇偏向”向“城乡均衡”，尤其是“重点发展农村”转变。

二、建立学前教育成本分担机制，财政投入向农村倾斜

充足、规范的财政投人是实现和履行各级政府在城乡统筹均衡推进学前教育普及中的职责、保障各项制度落实和不断完善的必要手段。首先，重庆市把包括学前教育在内的教育事业纳人国民经济和社会发展总体规划，坚持把教育作为公共财政支出的重点予以优先保障。重庆市市级教育经费支出占市级财政支出的比例每年提高1个百分点，区县(自治县)逐年增加本级财政支出中教育支出的比例，全面保持财政性教育经费支出占全市国民生产总值的比例4％以上，2010年这一数字更是达到了4.1％，且每年新增教育经费中70％向农村倾斜。充足且不断增长的教育财政投入为重庆市提高经费保障水平奠定了坚实基础。

其次，为了充分保障并促进城乡学前教育的均衡发展，重庆市明确了各级政府的投入责任，并逐步建立和完善学前教育成本分担机制。重庆市规定各区县政府的财政性学前教育经费用于保障公办幼儿园正常运转，保证教职工工资按时足额发放，保证示范幼儿园建设，保证师资培训等业务活动正常进行，同时扶持和发展农村及边远贫困山区的学前教育事业；乡镇政府的财政预算也要安排发展学前教育的经费，并强调要建立政府、社会、个人合理分担培养成本的机制，逐年提高预算内教育经费支出占财政总支出的比例，并向农村地区和边远山区倾斜，鼓励社会团体和公民个人办园、捐资助学和集资办园。重庆市通过强化政府主导责任，将学前教育发展逐步列入财政保障范围，完善了经费保障机制，部分区县还采取设立预算内在园幼儿补助标准、给包括农村公办园在内的公办幼儿园教师发放过渡性绩效工资、安排幼儿教师免费体检专项经费、对农村幼儿园和民办幼儿园教师补贴养老保险金等措施，努力提高学前教育经费保障水平，以期为广大群众提供“保基本、广覆盖、有质量”的学前教育公共服务。

三、突出公益。推行弱势群体学前教育免费制度

首先，实施学前教育免费项目。重庆市于2007年开始在全国率先实施面向4-6岁农村留守儿童和贫困家庭幼儿的“小老师”项目，对涪陵、南川两地319名农村儿童进行免费一年学前教育。该项目引进马来西亚的系列主题活动教学法，并结合重庆市农村学前教育的实际情况与发展需求，在南

川和涪陵的10所乡镇幼儿园开办了10个“学习乐园”试点班，每班配备经过严格培训的幼儿教师两名、保育员一名，每班招收幼儿30名左右。在一年时间内，这些贫困留守儿童在园的保育、住宿、吃饭、教具等方面费用全由政府免费提供。目前，留守儿童学前教育免费项目正在重庆市其他区县积极推广，计划让30万农村留守儿童均能受益。

第二，坚持执行对家庭经济困难幼儿的入园收费减免制度，并不断加大资助力度。从2010年1月1日开始，所有重庆籍城乡低保家庭子女、革命烈士子女、社会福利机构收养的(包括社会福利机构在社区和居民家庭中分散寄养的)孤儿，均可凭民政部门出具的证明，经所在幼儿园核实，报当地教育行政主管部门审批后，减少甚至全部免除当期的部分或全部保育教育费，所需经费由重庆市政府和区县政府共同承担。与此同时，部分区县还为农村学前儿童提供免费牛奶，如荣县县政府从2007年开始，每年投入200万元为全县每名农村学前儿童每周提供400毫升的免费牛奶，并将其作为重要的惠民工程予以推广；江北区从2010年开始每年新增投入452万元，为全区1.7万余名城乡幼儿提供免费牛奶，以改善幼儿的营养与健康状况。

通过建立较为完善的弱势群体学前教育保障体系，重庆市真正实践了“政府主导、突出公益”的教育投入理念和原则，逐步攻克了学前教育均衡普及中的瓶颈问题，推动了城乡教育协同发展。

四、加强公办园建设，推进学前教育全面均衡普及

公办园作为政府学前教育办学权与职责的体现，在保证学前教育公益性方面有着不可替代的作用。公办园数量不足、入园难也是重庆市普及学前教育面临的突出问题。因此，重庆市将加强公办园建设作为保障幼儿平等受教育权利的根本思路和重要手段，在当前正在广泛征求各方意见的《未来10年教育改革和发展规划纲要》中明确提出政府将加大对学前教育的投入，增设大批公办幼儿园，以提高公办幼儿园在学前教育中的比例，解决老百姓入公办幼儿园难的问题。这一规划纲要还进一步明确提出到2012年要累计建成农村乡镇幼儿园1000所，保证每个乡镇有1所公办幼儿园。随后，在国务院召开全国学前教育工作电视电话会议后，重庆也对此做出了及时的积极回应，明确提出五项学前教育改革发展的政策举措，加强公办园建设便是其中的重要内容。重庆市将以科学测算为依据，对幼儿园的数量和布局做出全面统筹和合理规划，并由市教委牵头摸清家底、核实数据、测算需求、规划布局。在此基础之上，加大新建、改扩建幼儿园财政投入力度，为群众提供“保基本、广覆盖、有质量”的学前教育公共服务。

由此可见，在《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010-2020年)》出台后，重庆市即时调整了学前教育发展思路，以政策为支撑，提出要通过合理规划、加大投入来建设公办园，以调整公办、民办园“民重公轻”的数量比例，改变当前以少带多的“示范带头”的发展路线。此外，重庆也对扶持民办园发展做出相关规定，在土地划拨、基本建设、融资、税费、教师培训和职称评聘等方面对民办幼儿园给予一定的政策扶持，以此实现“公民办并举”的发展策略。

五、保障教师工资待遇，推进城乡学前教育质量均衡

数量充足、质量合格的幼儿教师队伍是有质量普及学前教育的重要前提。重庆市充分认识到城乡教育均衡普及必须加强师资队伍建设，实现师资配置的基本均衡，尤其要提高农村幼儿教师和非公办教师的待遇，保障教师培训。

首先，重庆市清楚认识到农村幼儿教师和民办幼儿教师等非公办教师是教师队伍中的“弱势群体”，其合法权益难以得到保障，因此将着力解决其工资待遇问题作为幼儿教师队伍建设的重要内容。为此，重庆市政府努力拓宽经费渠道，设专项资金，为非公办教师提供保险基金社保补助，并对农村幼儿教师最低工资标准作出统一规定，积极探索解决农村在职幼儿教师的养老保险问题。这些措施有利于吸引优秀人才投入到农村学前教育事业当中，并有利于稳定农村幼儿教师队伍。

其次，重庆市重视改革教师队伍管理办法，促进幼儿教师管理的规范化与科学性。重庆市研究制定了城乡有别、向农村倾斜的幼儿教师编制标准，进一步明确了幼儿教师身份，以保障其基本权益。重庆市将民办、农村等非公办教师纳入教师序列管理，有助于其在统一框架下保障非公办教师合法权益，使其安心工作并不断提高自身素质。重庆市还允许和支持公办教师到民办幼儿园任教，对民办幼儿园师资水平的提高发挥了重要作用。

六、以农村为重点，确保城乡均衡发展与全面普及

针对农村学前教育事业发展薄弱、普及率低、质量较差等现状，重庆市还明确将大力发展农村学前教育作为推进普及和事业均衡发展的重点。重庆市多次出台有关政策和领导讲话明确农村学前教育的重要地位，如“要将农村学前教育摆上重要地位”，“大力发展农村学前教育，将农村学前教育纳入公共服务体系，加快乡村幼儿园建设，建立和完善区县、乡镇、村三级学前教育服务网络”。此外，重庆市还通过财政投入倾斜、优先保障农村幼儿教师工资待遇、加强督导评估等方式大力发展农村学前教育，以此弥补这一学前教育普及和事业发展中的“短板”。

首先，重庆市将学前教育财政经费向农村学前教育倾斜，并设立专项资金，主要包括农村学前教育发展奖励基金、农村非公办教师保险基金与社保补助资金、农村学前教育助学资金等。针对重庆市农村幼儿园设施设备配备不足、设施设备陈旧简陋等现状，从2008年起，市财政会同市教委设立了专项经费，启动了全市农村幼儿园规范化建设工程，分批为农村幼儿园配备、更新、添置设施设备。市财政首批拨款900万元，为180个在办园条件、管理、教师队伍、日常保教工作等方面达到重庆市四级幼儿园以上标准，能发挥中心幼儿园辐射带动作用的农村乡镇中心幼儿园添置设施设备、玩教具、教材读物等。该举措加快了重庆市学前教育城乡统筹协调发展，提高了全市学前教育的整体水平。重庆市为确保乡镇中心幼儿园标准化建设工程落实到位，还规定了基础设施、配套工程等各项建设专用经费，除市里配套部分外，县财政予以全额保障，并设立了标准化建设资金专户，严格按工程进度拨付工程款，形成了“专项管理、专户储存、单独核算、专款专用”的经费保障制度。

其次，针对农村学前教育师资队伍数量不足、质量相对滞后等发展瓶颈，重庆市从2007年起设立了专项资金，保障农村所有在职幼儿教师的基本工资和养老保险，以稳定并充实农村幼儿教师队伍。同时，还特别对边远山区、贫困农村地区幼儿教师培训工作经费予以倾斜和支持，提高了农村幼教师资质量。

七、大力实施“规范化工程”，推进学前教育有质量均衡普及

普及是质与量的统一，质量是普及的意义前提。针对优质学前教育资源严重不足的问题，重庆市首先采取多项措施规范城乡办学。一是规范幼儿园布局调整。各区县将幼儿园建设与城镇和新农村建设结合起来，做到同步规划、同步建设、同步到位，办好公办幼儿园，并积极稳妥地将小学附设幼儿园改建为独立建制的公办幼儿园；二是规范幼儿园办园标准。重庆市出台了《关于加快农村学前教育

发展的指导意见》《重庆市幼儿园等级标准》等政策文件，以推进农村幼儿园规范化建设为重点，支持每个区县重点建好2所以上示范幼儿园，每个乡镇建好1-2所中心幼儿园，将中小学布局调整后闲置的校舍优先改建为标准化幼儿园；三是规范幼儿园办园行为。重庆市建立和完善了幼儿教育机构登记注册制度和等级管理制度，严格规范办园行为，清理查处了一批非法办学园点。此外，在规范办园行为方面，重庆市还出台了十条详尽的规定，内容涉及课程、兴趣班、班额、教材、学前班等多项内容。规范学前教育办学的重要方面，对于保证基本质量的均衡普及有着极其重大的意义，并为进一步提升学前教育质量打下了坚实的基础。

其次，建立与完善制度与机制，实现城乡学前教育优质化。重庆市建立健全了对口帮扶制度，广泛开展了城乡幼儿园“结对互助”和“捆绑发展”，以充分发挥示范幼儿园在传播教育理念、开展教育研究、培训师资等方面的示范辐射作用。每所示范幼儿园定点帮扶一所一级以下的农村幼儿园，每年组织主城区50余所示范幼儿园向边远贫困地区幼儿园捐赠玩具、图书，全市初步形成了示范带一般、公办带民办、城市带农村的幼儿教育发展机制。同时，重庆市还建立健全了督导评估制度，积极开展对包括农村学前教育在内的学前教育热点难点问题专项督导检查，确保学前教育发展目标如期完成。部分区县还将教师学历合格率、劳动合同签订、校车安全、大班额等作为幼儿园年度考核一票否决指标，将督导结果与幼儿园年审、等级确定、财政经费补助等挂钩，以此促进城乡幼儿教育协调发展。

八、启示

在城乡学前教育均衡发展的战略目标指导下，重庆市通过多方面的持续努力对学前教育进行改革，推动了事业的健康有序发展，明显提升了学前教育整体普及水平，极大地促进了城乡学前教育均衡，初步实现了“整体提质”这一城乡学前教育均衡发展的重要内涵，其改革探索的经验对我国政府和其他地区制定学前教育普及和均衡发展战略、规划与政策都具有重要的借鉴价值。

首先，我国在全面推进学前教育普及与发展的过程中，应以农村学前教育普及为重点，以政府为主导发展农村学前教育，积极探索建立新的农村学前教育发展与保障机制，着力解决农村幼儿教师的编制、职称、工资、津贴、住房等方面的问题。

其次，坚持公益性，着力扩大普惠性公共学前教育资源。应重新定位公办园的职责与功能，在当前公办学前教育资源极其匮乏的情况下大力发展公办园，并在城乡实行不同的办园体制。在城市、县城地区，应鼓励多种形式办园，在加大政府投入的同时，通过有效的政策供给，广泛发动和吸引社会多方面力量多渠道投入，农村地区则应以政府投入、政府办的公办幼儿园为主，同时积极鼓励和支持社会力量在农村举办幼儿园，以民办幼儿园为辅。此外，在大力发展公办园时，应尽快制定公办幼儿园的办园标准，坚持普惠性、公平性、公益性原则，以安全适宜、够用适用为标准，具体设计对公办园的支持方式，以农村为重点，从农村到城市分期、分批建设公办园。

再次，在我国学前教育事业普及和政策制定过程中，还应将推行弱势群体幼儿免费学前教育作为重要战略思路和政策着眼点，在考虑我国当前国情与学前教育普及程度不高的基础上，采用分步走的战略实施免费学前教育，以稳定并不断提高学前教育普及水平。此外，还应注重保障和不断提高学前教育质量，以实现真正意义上有质量的学前教育普及。