基于事实维度的公共科技政策评价研究

摘要：公共科技政策的事实评价是价值评价的前提和基础。在国内外公共科技政策文献研究评价的基础上，依据经济学、科技哲学等理论与数理分析方法，科学构建了基于事实维度的公共科技政策评价指标体系并对广西公共科技政策——《广西创新计划》进行实证评价后显示，基于事实维度公共科技政策评价体系有其科学性、合理性、系统性、导向性及可操作性，对公共科技政策制定及其完善有积极作用。

关键词：公共科技政策；事实维度；评价指标体系

中图分类号：F120 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2011）08-0017-06

就概念与内涵来讲，“事实”是客观存在的，无论是历史的还是现实的，它都与认识的主体无关；价值则反映认识主体与认识客体的关系，是客观事物满足人的需要所产生的一种意义倾向，表示“物”对人有用和使人愉快的属性。评价本身就是一种基于一定的价值标准而进行的价值判断活动。但除了价值，在公共科技政策的评价内容中还有另外一种事实，即评价对象所内含的合理性。价值要求我们必须考虑评价标准的科学性，而事实评价则要求我们在这种评价方法里必须考究公共科技政策本身的合理性。因此，公共科技政策的事实评价是价值评价的基础和前提，没有公共科技政策的事实评价，价值评价也就丧失了其执行的实践性和指导性。

一、相关理论研究的回顾

近年来，国内外关于公共科技政策评价研究成果可谓硕果累累，主要集中于评价概念、评价主体、评价标准与评价方法四大方面。政策评估、评价是对政策实施效果的评定、衡量、检验（王鑫，2004）；政策评价是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率、效果等价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据（陈振明，2003）；政策评价作为一种依据特定的标准和程序的政策分析活动，实质上是一种价值判断（陈捷、王云萍，2003）。由此可见，大部分学者都把政策评价看做是一项价值评判活动，主要目的在于对政策的实施绩效进行评价，以为政策的改进提供依据。

在评价标准方面，国外学者E•A•Suchman提出了公共科技政策评价的五种标准，即工作量（effort）或投入的多寡、绩效（performance）、绩效的充分性（adequacy of performance）、效率和过程。W•N•Dunn提出了公共科技政策评价的效能、效率、充分性、公平性、回应程度、妥当性等六大标准。台湾学者林水波在总结归纳国外学者的观点的基础上，认为一般性政策评价应该包括工作量、绩效、效率、生产力、充分性、公平性、妥当性、回应程度、过程、社会指标等10项标准。大陆学者陈振明则认为，一般政策评价应该符合生产力、效益、效率、公正、政策回应度标准。而陈捷、王云萍则从生产力标准的内涵出发，认为生产力标准体现了效率标准和绩效标准的统一，在某种程度上，也涵盖了政策评价的妥当性和回应度标准，是最为全面、客观的评价标准[1]。郭建强则从事实与价值相结合的角度，认为科学发展观标准不仅内在地包含绩效、效率、效能、效益等事实标准，而且更强调了社会公正、以人为本、社会可持续发展等最基本的价值标准，提倡将科学发展观作为公共科技政策评价的标准。

如果说评价标准是政策评价的依据和前提，而评价方法则是政策评估的工具，直接关系到政策评价结果的正确性与可信度。陈捷、王云萍提出应加快构建公共科技政策的绩效、效率、回应度标准的指标体系，作为生产力标准具体化的尺度来对公共科技政策进行评价；匡跃辉将科技政策评价方法分为五种：同行评议法（peer review）、自我评定法、对比分析法、成本—效益分析法、统计抽样分析法，并且认为各有特点，互有长短，可以根据不同的需要选择一种或多种评价方法，或进行多种评价方法的综合和配合使用[2]；冯国忠等不仅构建了医药产业科技政策评价指标体系，而且选取层次分析法、灰色评价法和模糊评价法进行综合和集成，建立了医药产业科技政策评价的综合多属性评估模型[3]。

通过相关文献可以看出，目前虽然大部分学者倾注于大量精力对公共科技政策评价概念、标准、方法等内容进行研究，但由于将公共科技政策评价概念片面等同于“价值评判”，导致公共科技政策评价方法的研究主要集中于围绕价值标准构建相应的指标体系，而对于政策评价的事实标准研究则较少涉及。尽管有些学者也提出了所谓的公共科技政策事实评价标准，如绩效标准、效率标准、效能标准等，但实质上还是价值评价标准，而以公共科技政策事实评价作为研究内容的文献就更是少之又少了。

二、基于事实维度的公共科技政策评价指标体系的构建

（一）基于事实维度公共科技政策评价指标体系构建的原则

1. 科学性原则。指标体系的构建应以公共科技政策评价相关理论为依据，根据指标间逻辑联系设计指标体系，使评价结果能够从事实角度科学地反映公共科技政策本身情况及存在问题。

2. 系统性原则。指标体系是一个全面系统的有机整体，应符合要素优化组合的要求，即目标一致；指标独立，边界清晰；指标体系结构合理，层次分明；指标全面、完整；指标精简，避免复杂。

3. 导向性原则。指标体系应具有导向性，即通过评价不仅能够从事实角度量化公共科技政策本身的合理性，更重要的是通过评价能够找出公共科技政策在哪些方面存在不足，从而为政府部门对于相关政策的调整与修正提供参考。

4. 客观性和可操作性原则。力求评价指标能客观地反映评价对象的实际情况，同时指标体系对于建立数学模型，采集数据，评价考核，综合分析等都是可行的，各项数据都能够标准化与规范化。

5. 可比性原则。第一，评价标准一致，通过科学的方法使各评价对象在同一指标上具有可比性；第二，尽可能选用“敏感”指标，以区别评价对象之间的差异。

（二）各层评估指标设立的层次与内容

基于事实维度的公共科技政策评价指标初选主要采用定性分析方法，结合相关理论，综合考虑评价指标体系设立的目的与原则等因素而选取。随后，为了使初选指标更加科学，课题组设计了《基于事实维度的公共科技政策评价指标体系》调查问卷，针对指标重要程度进行大范围问卷调查，收集可能遗漏而实际中又很重要的指标。并根据调查问卷调查结果，分析指标的相关性，对初选指标体系进行信度、效度分析，最终确定了基于事实维度的公共科技政策评估指标体系。调研共发放调查问卷100份，收回62份，其中48份为有效问卷，调查对象包括高校及科研机构专家、财政科技部门工作人员以及高新区企业负责人。基于事实维度公共科技政策评价指标体系共分为三个层次：在基于事实维度公共科技政策评价指标体系这个一级总指标下，设立了公共科技政策制定方法与程序的科学性、公共科技政策选择的科学性、公共科技政策实施工具的合理性三项二级分指标，并通过进一步分解、辨析，找出了影响三项二级分指标评价的七项三级分指标（如图1所示）。

1. 公共科技政策制定方法与程序的科学性。正确的方法和手段是达到目标的根本。在研究方法中，最通俗也最具代表性的分类包括定性和定量两种。定量分析方法主要运用统一的量纲、一定的计算公式及判断标准（参数），通过数量演算反映评价结果。定性研究方法是根据社会现象或事物所具有的属性和在运动中的矛盾变化，从事物的内在规定性来研究事物的一种方法或角度。相比而言，定量分析方法更加科学，但需要较高深的数量知识，而后一种方法虽然较为粗糙，但在数据资料不够充分或分析者数学基础较为薄弱时比较适用。两种分析方法各有长处，相辅相成，在政策制定与科学研究中，应将两者充分结合。

公共科技政策制定只有步入科学化、民主化、法制化轨道，才能保证决策的科学性。公共科技政策的民主化是指必须保障广大人民群众和各种社会团体以及政策研究组织，能够充分参与公共决策的过程，使公共科技政策能够集中民智、反映广大人民根本利益与要求。决策科学化，是指决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识及方法特别是公共科技政策（政策科学）理论和方法并采用科学合理的决策程序来进行决策。决策法制化，是指通过宪法和法律来规定和约束决策主体行为、决策体制与决策程序，特别是通过法律来保障广大人民群众参与公共决策的民主权利，并使党政机关及领导者的决策权力受到法律和人民群众的有效监督。

2. 公共科技政策与经济发展需求的一致性。政策设计的合理性一直是宏观经济学争论不休的话题。20世纪30年代，以凯恩斯为代表的经济学家认为导致美国经济萧条、失业严重的关键原因在于“有效需求”不足，主张政府干预经济，通过政府政策特别是财政政策来刺激消费和增加投资，以实现充分就业。而到了20世纪70年代，大多数西方国家出现的“滞胀”现象使凯恩斯学说受到以弗里德曼为代表的货币主义的猛烈攻击。货币主义认为凯恩斯主义为克服萧条而制定的扩张性财政政策不但无助于降低失业率，反而会引起通货膨胀，加剧经济波动，阻碍经济增长；政府在自由竞争社会中只要制定竞争规则，并给经济提供一个稳定的“单一规则”的货币政策和“自由汇率制度”就可使经济保持稳定增长。与货币主义同时出现使凯恩斯主义的主流地位受到挑战的理论还有20世纪80年代初里根政府所皈依的“供给经济学”，供给学派把经济分析的着眼点放在刺激生产即供给方面，认为不是需求决定供给，而是供给会创造需求，而刺激供给的主要手段是降低税率，主张大幅度减税以增加个人收入和企业利润，促进储蓄和投资。

可以预料，随着时间的进展，西方国家还会出现各种不同的经济问题，从而宏观经济理论和政策会不断改变自己的说法，适应不同问题解决的需要。公共科技政策发展至今，已经由当初的“科技政策”发展成为涵盖科技、财税、金融、法律等政策在内的政策体系，其设计的科学性直接关系到整个经济的稳定与发展。因此，与其他的宏观经济政策相同，公共科技政策也必须与其所面临的经济发展需求相一致。否则，无论多么完整的政策体系，也只会适得其反，导致经济更大的波动与不稳定。

3. 公共科技政策的时间一致性。按照芬恩•基德兰德教授和爱德华•普雷斯科特教授的观点，所谓时间一致性问题，是指“由于政策在时间上的不一致性（动态不一致性）所造成的政府政策目标无法完全实现的问题，换句话说，也就是由于政策缺乏可信性而导致政策实施的实际效果未能达到最初的政策目标。”并且认为，经济政策时间一致性问题的解决方法就在于事先做出令人信服的承诺（precommitment），即政策制定者通过某种制度安排使经济个体认为，即使经济个体采取了对自身最有利的行动，政府最初的承诺仍然是其最优选择。一般来说，这种制度安排的方式主要有以下四种：其一，强化政策制定者的行动准则，使其无法或者没有动力去制定相机抉择的政策（discretion）；其二，加强政策制定者的独立性；其三，建立良好的声誉（reputation）；其四，委托（delegation）方法，即委托一些个体来制定政策。例如，当货币政策由一个众所周知、极其厌恶通货膨胀的个体来制定时，通货膨胀率就会比较低，从而预期通货膨胀也会比较低[4]。

宏观经济政策“时间一致性”理论启示我们，公共科技政策要想达到政策制定的预期效应，就必须通过相关的制度安排实现政策的“时间一致性”，提高公共科技政策运行的连续性与稳定性，培育经济主体稳定性预期。

4. 公共科技政策与可持续发展观要求的一致性[5]。科技发展中出现的人与自然环境的严重冲突和对立，要求当代科技创新必须进行环境价值定位，实现科学技术价值观的转变，使当代科技创新能在“以人为尺度”和“以生态为尺度”双重观的实践中，重建造福人类，解决地球环境危机（王国聘，2009）。因此，科技资源既是财富源泉又是公共产品，并且作为公共品是经济社会发展的前提，这就迫切需要公共科技政策对科技发展加以支持与调节，按照可持续发展观的要求，实现科技、经济、社会的共同进步（刘大椿，2009）。

5. 公共科技政策定位的准确性。所谓公共科技政策定位，就是制定公共科技政策的出发点、目的考虑或轻重缓急的基本设计。公共科技政策定位必须考虑三个基本要素：一是科技政策，即首先必须是与科技发展、科技创新能力提升相关的政策；二是必须体现“公共”性，主要在于支持市场机制不能有效配置资源的基础研究、前沿技术研究、社会公益研究、重大共性关键技术研究开发等公共科技活动；三是我国的国情或者某个区域现有的具体实际。这三个因素构成了公共科技政策制定的独特的政策情景，理不清这种情景，就很难对其定位做出明智而准确的判断。

公共科技政策定位不准确直接导致科技财政投入的越位与缺位并存。一方面，该投入的领域投入不足或者效率低下，如某些行业或产业关键技术研发投入不足、对最具有创新能力和动力的中小企业投入不够；另一方面，不该进入的领域介入过多，甚至有些财政资金投入存在遍地撒网，形成点多、面宽、线长、资金分散等现象，致使大量科技投入效率低下，无法实现应有的效应。

6. 公共科技政策的系统性。系统性原理告诉我们，当各部分以有序、合理、优化的结构形成整体时，整体的功能就大于各部分功能之和；而当以无序、欠佳的结构形成整体时，各部分原有的性能得不到发挥，力量削弱，甚至相互抵消，使整体功能小于各部分功能之和。公共科技政策发展至今，不仅仅只是指“科技政策”，并且还涵盖了与科技有关的金融、产业、人力资源、法规等政策，而且各部分政策分别由不同部门来负责。这就要求在政策制定过程中，不仅要有结构合理的人才队伍作为保证，而且各部门制定的政策之间又必须达到协调一致。公共科技政策实施的最终效果，在很大程度上取决于公共科技政策内部的一致性。

7. 公共科技政策与科技活动规律的一致性。科学和技术无论是作为一种认识现象还是作为一种社会现象，都有其自身的发展规律。在制定公共科技政策时，必须认真研究和遵循科技发展规律，充分分析和尊重科技活动规律，使公共科技政策符合科技活动规律，从而真正起到推动科技事业发展的作用。

我国学者谷兴荣将科技发展规律归纳为科技发展的数学原理和科技研究业经济学原理，并将其细分为四个方面：科技发展的因果性规律、科技纵向发展规律、科技结构演化规律、科技活动效益变化规律，对于公共科技政策的制定具有重要的参考价值[6]。如科学技术投入产出的基本模型认为科技成果的数量与质量决定于科研条件的水平层次、科技人才与科研经费，前者为后三者的函数，为公共科技政策支持重点的设计提供了参考；科学技术投入产出的三大基本法则提出科学基础研究追求成果的社会影响最大化法则，技术应用研究追求成果的经济效益最大化法则，科学技术研究总的原则是科技成果的负面损失不能触动人类社会的根本利益，并追求获益与损失抵消以后的余额最大化法则，这为公共科技政策目标的制定提供了重要的借鉴。

8. 公共科技政策工具结构的合理性。政策工具就是政策主体赖以推行政策的手段，也称为政策手段、治理工具，是政策主体在部署和贯彻政策意图时拥有的实际的方法和手段，是政策主体将其实质目标转化为具体行为的路径和机制[7]。迄今为止，关于政策工具研究的代表性理论主要有工具主义、过程主义、权变主义、构建主义。尽管这些理论对于工具的属性及工具选择依据的认知有所差异，但普遍认为工具类型选择的正确性对于实际问题解决具有关键性意义。荷兰经济学家科臣（E•S•Kirschen）最早试图对政策工具加以分类，对是否存在一系列的执行经济政策以获得最优化结果的工具这一问题进行了重点研究，整理出了64种一般化工具，但未对这些工具加以系统化分类。美国政治学家罗威、达尔和林德布罗姆等人将政策性工具分为规制性与非规制性工具两类。萨尔蒙在罗威、达尓和林德布罗姆等人研究基础上，增加了开支性和非开支性工具两种类型。著名政策分析家狄龙（Van der Doelen）将政策工具划分为法律、经济和交流工具三类，并且研究了每组工具的变种。加拿大公共科技政策学者霍莱特和拉梅什（M•Howlett and M•Ramesh）（1995）根据政策工具的强制性程度，将政策工具分为自愿性（非强制性工具）、强制性和混合性工具三类，并将强制性工具细分为管制、公共企业或官僚机构直接供给等；非强制性工具细化为家庭和小区、志愿者组织、市场；混合型政策工具分为信息和传播、规劝、补贴、产权拍买、征税和使用者付费等。

一些西方学者根据政策主、客体能力与偏好等多种环境因素，建立了政策工具应用的情景模型。其中，豪利特根据政策主体能力（国家能力）与政策子系统的复杂性构建了一个政策工具的适用模型，认为在国家能力较强、政策子系统复杂性程度较低情况下，应选择強制性政策工具；国家能力较强、政策子系统复杂性程度较高的情况下，应选择市场性工具；国家能力较低、政策子系统复杂性程度较高情况下，应选择自我选择或基于小区或家庭工具；国际能力较低、政策子系统复杂性程度较低情况下，应选择混合型工具[8]。

公共科技政策就是由政府对各种科技政策工具的设计、组织、搭配及运用而形成的，其分析框架最终也会表现为各种科技政策工具的组合。因此，公共科技政策工具的设计应重点考虑当时政策设计的情景，既要考虑到政策工具服务对象及政策工具本身技术特性，又要考虑到公共科技政策的本质特征以及特殊的经济、政治、文化环境。

（三）指标体系的计算方法

1. 指标权重的确定。主要选择层次分析法（AHP）作为指标体系的权重确定方法。按照AHP法，对指标进行两两比较，得出指标体系中三级指标层对于二级指标层的权重，以及二级指标层对一级指标层基于事实维度的公共科技政策评价指标体系的指标权重。设w为权重向量：w=（w1，w2，w3，…，wn），wn为各层相应的指标n的权重w1+w2+w3+…+wn=1。

2. 定性指标的量化。在本研究中，我们采用专家打分法对定性指标进行量化。选取评估专家若干人，设定指标评估等级为五级，确立备选集从低到高对应评估等级分向量V=（1，2，3，4，5）。其指标评分标准如表1所示。

不同专家对不同指标的打分组成矩阵：

（ij）n×m=11 12 … 1m21 21 … 2m……… …n1 n2 … nm

n为专家人数，m为指标数目，ij为第i个专家对第j项指标打分，1ij5。

3. 专家熟悉度的确定。为了避免某一专家由于对指标的不熟悉而影响指标的客观评判，我们将被调查专家对评价指标的熟悉程度作为一项影响因子（通过权重来反映）对指标的评价结果进行综合打分。设专家的影响因子为：

=（1，2，3，…，n），n为第n个专家对指标评价的综合影响因子，1+2+3+…+n=1。

4. 计算基于事实维度的公共科技政策综合评价Z。Z=×（ij）n×m×wT，1z5。其中z=1，基于事实维度的公共科技政策综合评价为差，政策本身合理性程度低；1＜z2，综合评价为较差，政策本身合理性程度较低；2＜z3，综合评价为一般，政策本身合理性程度一般；3＜z4，综合评价为较好，政策本身合理性程度较高；4＜z5，综合评价为好，政策本身合理性程度高。

三、基于事实维度的公共科技政策评价实证研究——以《广西创新计划》为例

（一）各指标权重的确定

根据指标体系，我们设计了调查问卷，共调查南宁市科技局、南宁高新区创业者服务中心、广西科技厅等部门专家5名，结合调查问卷收集的数据，经过AHP法处理后，各指标的权重如表2所示。

（二）专家对各指标的打分情况

根据各位专家对《广西创新计划》打分分值情况，组成打分分值矩阵如下：

（ij）5×8=4 3 3 3 3 3 3 33 4 4 4 4 4 4 34 4 4 4 4 4 4 35 3 5 3 3 4 3 54 3 4 4 4 4 4 5

矩阵各行指标为各位专家对各项指标的打分分值，矩阵的各列分别代表专家对指标《广西创新计划》制定方法与程序的科学性、《广西创新计划》实施工具结构的合理性、《广西创新计划》与经济发展需求的一致性、《广西创新计划》的时间一致性、《广西创新计划》与可持续发展观要求的一致性、《广西创新计划》定位的准确性、《广西创新计划》的系统性、《广西创新计划》与科技活动规律的一致性等8项指标的打分分值。

（三）确定各专家的综合影响因子

为了确定各专家对指标评价的综合影响因子，我们在设计调查问卷时，特意设置了一项指标“请问您对该次调查内容的熟悉程度”，并将熟悉程度分为“高、较高、一般、较低、低”五个等级。根据专家填写结果，采用AHP分析法，计算出各位专家的综合影响因子为=（0.219 4，0.125 3，0.125 3 ，0.202 6，0.327 3）

（四）计算基于事实维度的《广西创新计划》综合评价

根据各位专家对《广西创新计划》综合打分及影响因子组成综合评价矩阵：

Z=×（ij）n×m×wT

=（0.219 4，0.125 3，0.125 3 ，0.202 6，0.327 3）

×4 3 3 3 3 3 3 33 4 4 4 4 4 4 34 4 4 4 4 4 4 35 3 5 3 3 4 3 54 3 4 4 4 4 4 5×0.3330.3330.0910.0380.0380.0330.0360.097=3.721 6

由此可见，《广西创新计划》的综合评价分值3

因此，综合来讲，《广西创新计划》本身合理性程度较高，制定程序较为科学、与经济发展需求的一致性较高、时间一致性较强、定位准确、实施工具结构较为合理。但依然存在目标制定缺乏量化分析、目标定位涉及可持续发展内容较少、缺乏系统性等问题，也是《广西创新计划》需要进一步完善的内容。

参考文献：

［1］陈捷，王云萍.公共政策评估的生产力标准初探［J］.福建经济管理干部学院学报，2003，（2）.

［2］匡跃辉.科技政策评估：标准与方法［J］.科学管理研究，2005，23（6）.

［3］冯国忠，朱亭邮.医药产业科技政策评估的初探［J］.中国药物经济学，2006，（3）.

［4］喻国平.实际经济周期理论与宏观经济政策“时间一致性”理论述评［J］.当代财经，2005，（1）.

［5］王春福.科学发展观与公共政策的多元整合机制［J］.中国科技论坛，2005，（5）.

［6］朱亚宗.科技规律•科技经济•科技管理——谷兴荣《科学技术发展的数学原理》与《科学技术研究业经济学原理》的原创性理论述评［J］.科学学研究，2007，（1）.

［7］赵筱媛，苏竣.基于政策工具的公共科技政策分析框架研究［J］.科学学研究，2007，（1）.

［8］吴法.论影响政策工具有效选择的因素［J］.行政论坛，2004，（4）.

责任编辑、校对：秦学诗

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