推动城乡义务教育一体化发展的认识及策略

【摘 要】推动城乡义务教育一体化的改革与发展需要分析梳理城乡义务教育一体化的相关政策，提高对城乡义务教育一体化发展的认识，借助创新机制体制、优化教育资源配置、差异补偿和发展学校品质的策略，促进城乡义务教育一体化深入发展，逐步实现城乡教育公平。

【关键词】义务教育一体化;教育资源配置;教育公平

【中图分类号】G521  【文献标志码】B  【文章编号】1005-6009（2020）02-0028-04

【作者简介】孙向阳，江苏省中小学教学研究室（南京，210000）综合教研员，副研究员。

“推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育，办好学前教育、特殊教育和网络教育，普及高中阶段教育，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。”这是党的十九大报告中关于我国义务教育和基础教育的有关论述，在具体实践中我们需要提高认识，科学施策。

一、对城乡义务教育一体化发展的认识

1.城乡义务教育一体化的政策梳理。

21世纪以来，我国城乡义务教育虽然逐步普及，农村教育得到加强，但目前城乡教育发展之间的二元结构矛盾仍然突出，乡村优质教育资源匮乏，教师质量有待提高，师生流失严重，农村学校“空壳化”屡见不鲜;与此相对的是城镇教育资源配置不适应新型城镇化发展，大班额问题严重，尤其在欠发达地区，大班额和超大班额比比皆是。因此，如何合理统筹教育资源，使其充分合理地向乡村倾斜，真正提高乡村的教育教学质量，使师源、生源逐渐回流，从根本上解决“乡村弱”和“城镇挤”的难题，成为当前推进城乡义务教育一体化面临的最核心问题。

城乡义务教育一体化是社会发展对教育提出的新要求，聚焦于解决城乡二元结构的矛盾、缩小城乡教育发展之间的巨大差距，其重点任务是积极推进基础教育中义务教育学段的城乡一体化。早在2003年9月，国务院就出台了有关城乡义务教育一体化发展的方针，明确农村教育在教育工作中重要地位，决定重点加强农村义务教育，促进城乡优质教育资源共享，提高农村教育质量和效益。据笔者不完全统计，自2003年至2016年，国家层面上直接与城乡义务教育一体化发展相关的政策文件、法律法规、各类会议有十多项。2016年7月11日，国务院发布《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）。

《若干意见》提出城乡义务教育一体化改革发展的主要工作目标：一是“四个统一、一个全覆盖”。即统一城乡义务教育学校的建设标准、教师编制标准、生均公用经费基准额标准、基本装备配置标准和“两免一补”政策的城乡全覆盖;二是逐步解决“乡村弱、城镇挤”的难题，从合理布局城乡学校，均衡配置城乡师资力量，逐步提高教师待遇水平和增强教师岗位的吸引力等维度实施改革与创新;三是九年义务教育巩固率达到95%，县域义务教育均衡发展和城乡基本公共教育服务均等化基本实现。

2.城乡教育一体化与城乡教育均衡、城乡教育统筹的概念辨析。

在推進城乡义务教育一体化的理论研究和政策实践探索中，都有将教育一体化与城乡教育均衡、城乡教育统筹概念混淆的现象。其实，这三个概念有着完全不同的意义与指向。

城乡教育一体化遵循的核心价值取向是教育公平。教育公平强调教育起点、过程和结果的公平。因此，针对长久以来城乡教育发展的“二元僵局”进行一体化改革，强调要消解城乡教育发展的差距，使其互帮互助，相互促进，形成城乡教育共同体，进而实现城乡教育公平。

城乡教育一体化的伦理诉求是促进社会的公平正义，其本质是要促进教育公平，教育公平既是推动教育内部优质、协调与可持续发展的保障，也是促进经济社会优质、协调与可持续发展的保障。因为教育的主要使命是为经济社会培养人才;主要任务是消除城乡教育发展之间的壁垒，缩小城乡教育差距，使其双赢共进;主要目标是促进城乡教育的和谐发展。这里的和谐发展主要是指城乡教育培养目标的一致性、城乡教育发展速度的协同性和城乡教育发展质量的趋同性。推进城乡教育一体化发展需要运用城乡一体的系统思维，把城乡置于由城市和乡村所构成的一个大系统之中，把城乡教育作为一个整体，推动城乡教育相互促进、协同发展，共同实现教育的现代化。

城乡教育一体化与城乡教育均衡、城乡教育统筹主要有两个共同点：一是城乡教育一体化与城乡教育均衡及城乡教育统筹有着共同的价值追求，即缩小城乡教育发展之间的过大差距，促进城乡教育协调发展，实现城乡教育公平。二是城乡教育一体化和均衡发展需要运用系统思维和统筹管理的方法，从城乡教育的体制机制、资源分配、教育质量、校本特色发展这些核心要素着力加强。

城乡教育统筹与城乡教育一体化、城乡教育均衡发展的不同点主要集中在这三方面：一是城乡教育统筹与后两者的层次不同。城乡教育统筹属于上位概念，为后两者提供理念与方法上的指导。城乡教育统筹是在“统筹治理”理念与方法论的指导下，统筹治理城乡教育，使受教育机会、教育过程和教育结果等方面达到城乡均衡和城乡一体化。也就是说，城乡教育一体化和城乡教育均衡发展是城乡教育统筹的必然结果，城乡教育统筹必然促进城乡教育一体化和均衡发展。从概念可以看出，教育统筹也是以“教育公平”作为其根本价值取向，因此，城乡教育统筹、城乡教育一体化和均衡发展是由高到低不同的三个层次。二是城乡教育统筹与后两者的适用范围不同。城乡教育统筹涉及的内容非常广泛，既包括教育系统内部各因素的统筹治理，也包括教育系统与社会政治、经济、文化和其他子系统之间的统筹治理。然而，城乡教育一体化与均衡发展的适用范围仅局限于义务教育，而不适用全部的基础教育、高等教育和职业教育。三是城乡教育统筹与城乡教育均衡、城乡教育一体化的侧重点不同。城乡教育统筹主要是谋划城乡各级各类教育间的比例协调关系，统筹规划各类教育的规模和培养目标，使各类各级教育的发展相互适应，实现城乡教育的良性互动和双赢共进;城乡教育均衡意味着同一化和标准化，主要强调教育资源的公平分配;城乡教育一体化强调城乡教育互动互助、消解差距，以实现城乡教育公平。

二、推动城乡义务教育一体化发展的策略

1.创新体制机制。

体制机制的创新主要表现在制度的更新上。首先，废除影响城乡义务教育融合的制度，如原有的在城乡二元分治背景下运行的学生培养制度、质量评价制度、招生制度、办学制度和教育管理制度等。其次，确立有利于城乡义务教育一体化发展的新制度。一是建立推进城乡义务教育一体化发展的专门责任机构，明确其相应的权责;二是积极稳妥地推进城乡二元户籍制度的改革，先在义务教育领域，对于随迁子女的户籍放开限制，再逐步建立以纳税人身份为基础的城乡统一的义务教育户籍制度;三是实行电子学籍管理制度，实现包括随迁子女在内的义务教育学籍的网络化管理，实现对“城中乡”中随迁子女的义务教育公平;四是健全督导评估机制，当务之急是建立城乡统一和科学的义务教育质量督导评估标准和问责机制。

2.优化教育资源配置。

教育资源主要包括自然资源、人力资源与物质资源。优化教育资源配置意味着将这些资源合理分布与安排到城乡义务教育中，其基本的要求是城乡教育平等与统一，也就是要摒除重城镇轻农村的做法。

从优化自然资源配置方面来说，重心是完善城乡义务教育学校布局规划。一方面，对于城镇而言，在布局义务教育学校规划时不仅要考虑城镇规划和常住人口规模等微观因素，也要综合考虑经济、人文等宏观因素;另一方面，对于农村而言，既要关注学校位置的交通便利性和人口密集程度等因素，合理布局义务教育学校，也要办好乡村小规模义务教育学校。

从优化物质资源配置方面来说，一是要改革义务教育经费分担体制。目前实施的义务教育财政体制虽然明确了中央与地方之间各自的经费保障责任，但省级以下的各级政府责任仍不够明确，且县级政府的经费承担能力有限，所以建议改为以市为主的经费投入体制;二是明确各级政府对于随迁子女教育的投入责任，让输出地和输入地的政府各自承担一定的投入责任;三是提高学校标准化建设水平。城乡标准要统一，特别是要完善乡村小规模学校、乡镇寄宿制学校的办学标准。

从优化人力资源配置方面来说，一是要完善教师编制管理机制，深化教师“县管校聘”制度，促进城乡校长及教师的合理流动，鼓励大学生支教及新加入工作的教师为贫困农村地区的教育事业多做贡献;二是要努力提升城乡教师尤其是乡村教师的师德水平和业务能力，这是促进城乡义务教育一体化的根本;三是要完善教师尤其是乡村教师的待遇保障制度，设立“优秀乡村教师”“优秀特岗教师”奖项，定期进行表彰奖励，增强乡村教师岗位的吸引力。

3.运用差异补偿原则。

城乡义务教育机会均等并不是指对教育资源进行机械地平均分配，而是在关注不同地区学生的主体性和差异性的前提下，进行有差异的平均分配。现实中的城乡义务教育差距很大，若想达到城乡义务教育一体化的目标，有必要运用差异补偿原则，即对乡村教育的短板进行针对性的目标提升，这种补偿可以是人、财、物、事等方面的补偿，比如让城市反哺乡村教育，对薄弱乡村学校进行经费投入倾斜等，尤其要关注城乡义务教育中的弱势群体。对弱势群体的教育补偿有几个要点：一是完善随迁子女就学机制;二是关爱保护农村留守儿童，建立社会、学校、家庭三位一体的工作体系;三是重视残疾儿童义务教育，在基本普及残疾少年儿童15年免费教育方面提出新的要求;四是完善经济困难学生资助体系。

4.推动学校品质发展。

学校是实施城乡义务教育一体化的基本单元与实质载体，因此，提升城乡义务教育学校的品質是促进城乡义务教育一体化的重中之重。这里的“品质”是指一所学校的品格与教育教学质量。城乡义务教育学校一体化发展的出发点和归宿是消除城乡学校教育之间的过大差距，首要任务是使城乡学校的教育教学达到国家规定的质量标准，但这不是鼓励和提倡学校教育的机械模仿和复制，而是应该开展和挖掘不同地区学校的内涵发展、特色发展、品质发展。城乡义务教育一体化不是城乡学校的同质化，而是城乡学校利用各自优势，相互交融，互助互进，个性发展。

激发学校品质发展的动力机制大体上有外部动力机制与内部动力机制。外部动力机制的激发主要有两个要点：一是建立城乡义务教育学校协同发展机制。通过实施学区化、集团化办学以及学校联盟，均衡配置师资等方式，加大对薄弱学校和乡村学校的扶持力度，促进均衡发展，达到合理的分流学生与消除大班额的目的;二是实施特色学校创建计划。以特色促发展，围绕实现“一校一品牌、一校一特色、一校一风格”的目标促进学校的品质发展。

激发学校品质发展的内部动力机制主要有三个要点：一是校本课程的开发与实施。建立城乡课程开发与实施的共享机制，依据城乡不同的课程资源优势，开发城乡不同特色的地方及校本课程。二是促进校本研修改革。建立城乡一体的区域性教研平台，开放城乡一体的课程与教学资源，加强城乡教师的教研交流。学校要探索以解决自身问题为取向的校本研修制度，切实加强教师的专业化发展进程。三是探索校本的人才培养目标。在完成国家制定的学业质量标准的基础上，城乡学校需要进行校本化人才培养的探索。