构建“以省为主”义务教育教师工资保障机制的思考

【摘      要】我国自2006年建立农村义务教育经费保障新机制以来，农村义务教育教师工资基本做到了“县级统发、银行直达”，但仍存在保障水平不高、不均衡的问题。随着县域义务教育均衡发展的逐步实现，应将教师工资保障重心上移，构建“以省为主”的义务教育教师工资保障机制。即由省级政府统筹义务教育教师工资发放所需经费，在省级财政设立“义务教育教师工资专项账户”，按月拨付到县;县级财政为每位义务教育教师设立个人工资账户，将省统工资和本级政府出台的地方性政策工资，通过国库按月直达教师银行账户，并对边远贫困地区教师给予专项支持和激励。

【关键词】义务教育;工资保障;以县为主;以省为主

中图分类号：G40-052.2   文献标识码：A   文章编号：1671-0568（2016）01-0004-04

自2006年我国建立农村义务教育经费保障新机制以来，农村义务教育教师工资基本做到了“县级统发、足额预算、一人一卡、按月发放、银行直达”，形成了比较稳定的长效机制，教师的工资水平有了稳步的增长，职业吸引力和幸福感也大大增强。目前的问题是，由于教师工资是以县为主承担和管理的，一些县财力薄弱，教师的工资水平（主要是绩效工资）相对较低，“孔雀东南飞”的现象时有发生，甚至发生了教师为提高收入水平集体罢课、请愿、堵塞交通等过激行为。随着县域义务教育均衡发展的大力推进，省级统筹能力的加强，应实行更高层级的义务教育教师工资保障机制，即由“以县为主”上升到“以省为主”，让省级政府成为农村义务教育教师工资的主要保障者。

一、义务教育教师工资保障机制的现状分析

1. 我国义务教育基本形成了中央、省级保运转和基本建设，县级保教师工资经费的支出结构

始于2005年的农村义务教育经费保障机制改革，是一项具有里程碑意义的重大改革。这项改革在巩固和完善教职工工资保障机制的基础上，把农村义务教育学校公用经费、资助贫困家庭学生生活费、校舍维修改造经费等全面纳入公共财政保障范围，全部免除农村义务教育学生学杂费和课本费，补助贫困家庭寄宿生生活费（简称“一补”）;同时，同步安排资金补助学校公用经费，实行边“免”边“补”、“补”大于“免”的做法，不断提高义务教育学校运转水平。

经过10年的探索和完善，我国已全面建立起中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障新机制。其中，免学杂费补助资金（后与提高公用经费补助资金合并为生均公用经费基准定额），中央和地方分担比例为：西部地区为8 ∶ 2;中部地区为6 ∶ 4;东部地区除直辖市外，按照财力状况分省确定;免费教科书资金由中央财政全额承担;“一补”资金，中央按照地方落实基本标准所需资金的50%给予奖励;校舍维修改造资金，中西部地区由中央和地方按照5 ∶ 5比例共同承担，东部地区主要由地方自行承担，中央给予适当奖励。各省根据经济发展等情况，确定了省内各级政府分担比例，做到了“省拿大头”。如湖北省落实义务教育新机制经费，中央和省级共承担了91%;地方应承担的资金总量中，省级财政占73%。

此外，教师工资主要由县级财政负担，以县级为单位发放。对财力不足、发放教师基本工资确有困难的县，省级政府通过调整财政支出结构和增加转移支付的办法帮助解决，中央财政对中西部地区及东部部分地区给予了一定支持（即将推行的城乡一体的义务教育经费保障机制，明确规定，按照现行教师工资政策，中央财政将继续对中西部及东部困难地区义务教育教师工资经费给予支持）。2008年底，为了解决农村中小学教师实际工资收入与公务员之间距离不断拉大的局面，中央出台了义务教育阶段教师的绩效工资制度，具体操作仍然按照农村义务教育经费保障机制的办法，由省级政府统筹实施、县级具体落实。但是，省级政府对于财力薄弱的地区如何进行财政转移支付，按照什么项目、什么标准保障农村中小学教师的工资，并没有建立起明确的责任分担机制以至于到了各地，特别是各县能发多少就发多少，致使各地农村中小学教师工资待遇保障水平、保障力度差距很大。

2. 义务教育健康发展的一些难题逐步得到破解，而影响教师工资水平的体制性障碍一直未从根本上解决

探寻义务教育经费保障机制改革的轨迹，不难发现，国家在保障义务教育发展上，除了不断提高公用经费财政拨款标准、校舍维修改造财政补贴标准外，还采取了一些专项措施解决特殊困难。如为解决北方地区学校冬季取暖问题，从2008年起，中央财政在公用经费基准定额的基础上，分省核定取暖费补助标准;为解决农村小学和教学点运转困难，从2010年起，对不足100人的农村小学、教学点按100人核定公用经费;为增强农村教师岗位吸引力，从2013年起，中央财政对在连片特困地区工作的乡村教师给予生活补助;为解决农村寄宿制学校运转成本高的问题，从2014年起，中央财政将农村寄宿生生均公用经费补助标准提高200元;为提高特殊教育学校的运转水平，中央财政单独核定农村义务教育特殊教育学校和随班就读的残疾学生公用经费，从2014年起，按年生均4000元标准落实，以后逐步提高;针对城区义务教育学校运转水平不高的问题，从2016年春季学期开始，实行城乡统一的义务教育经费保障机制。

此外，通过实施寄宿制学校建设工程、初中校舍改造工程、中小学校舍安全工程、薄弱学校改造计划等专项，城乡义务教育学校办学条件整体提升，特别是在乡村，当地最好的建筑是义务教育学校，不少学校成为新农村建设的亮丽风景;通过实施特岗计划、国培计划、农村教师周转宿舍建设计划等，提高了农村教师队伍的整体素质和福利待遇，增强了教师岗位的吸引力;通过实施营养改善计划，学生营养状况有所改善，体质明显增强;通过化解农村义务教育“普九”债务，农村义务教育卸下了沉重的历史包袱，实现了可持续发展。可以说这些年，中央政府对农村义务教育是“有求必应”，哪里有困难，中央财政就支持到哪里，哪个环节最薄弱，中央政府就调集人财物支援到哪里。

目前，义务教育尚没有从根本上解决好的问题之一，应该是教师工资。一是水平不高。目前义务教育教师工资主要靠县级财政保障，而大部分县是“吃饭财政”，财政对教育的支撑能力弱，难以有高水平的保障。而且县级可用财力中，用于义务教育的经费一般占了30%以上，有的甚至超过50%;而义务教育经费中70-80%都用于支付教师工资，难以有较大的增长空间;二是水平不均衡。主要体现在行业不均衡，与公务员相比，“教师平均工资水平不低于或高于公务员”的政策要求，往往在现实中遭遇“中梗阻”，教师收入水平理论上高于公务员而事实上远低于公务员;三是区域不均衡。由于我国区域间经济发展水平极不均衡，欠发达地区教师工资保障水平较低，很难吸引优秀教师到农村地区任教。当邻县教师工资水平高于本县时，教师往往会选择辞低就高，呈现较强的流动性。近年来，湖北洪湖市、黑龙江肇东市、安徽铜陵市等地出现了教师因邻县之间工资保障水平不均衡而集体罢课的现象，造成极其恶劣的社会影响。

不均衡的焦点主要在绩效工资。教师的工资主要由岗位工资、薪级工资、教龄津贴、绩效工资组成。绩效工资以县为单位制定具体额度，导致不同经济状况的地区绩效工资差距较大，县域间、城乡间教师工资水平不平衡。同时，现行绩效工资可调控的空间较小，难以调动教师的工作积极性，加大了学校对教师的管理难度。目前，义务教育教师绩效工资主要由学校根据教师工作绩效进行分配和发放。中部省份农村中小学教师绩效工资水平大约每人每月1000元，其中70%为固定部分，30%为差额部分;而30%里，又有60%是保底。也就是说，学校可以根据教师工作绩效发放的机动部分只有120元，难以起到奖优罚劣的激励作用。

此外，义务教育教师社会保险和住房公积金等福利保障不平衡。目前，各地义务教育学校教师住房公积金配备情况总体上是比较到位的，绝大部分教师有住房公积金补贴。但“五险”配备情况并不理想，“医疗保险”好点，“失业保险”“养老保险”“工伤保险”“生育保险”很不尽人意;有的地方要么没有，要么本应由财政承担的部分变成学校自筹，挤占了有限的公用经费。还有很多地方仍采取公费医疗经费个人包干管理办法，中西部省份一般中小学教师全年包干的公费医疗经费在300～1000元之间，一些老年教师和大病患者，治疗费用越来越高，无法报销，不少教师的医疗费用主要靠自己承担。这给教师的工作和生活埋下了隐患，加重了教师们的经济负担。在面临失业、养老以及意外伤害等问题时只能自行承担相应的风险，不利于教师安心从教。

因此，创新教师工资保障机制，提供更高水平、更有质量、更为可靠的保障，满足教师职业幸福诉求是义务教育亟须解决的突出问题。

二、义务教育教师工资保障机制的改革设想

1. 推进更高层次的义务教育均衡发展，重点是提升教师工资保障层级，逐步实现由“以县为主”到“以省为主”

随着经济社会的发展，人民群众对优质教育的需求越来越强烈。这就需要实施更高层次的义务教育均衡发展，同时，需要建立与之相适应的经费保障机制，把义务教育财政主导的重心移至省级政府，建立以省为主的义务教育财政体制。经过多年的探索和完善，我国义务教育保运转、保建设的经费基本上做到了“省级统筹”和“以省为主”;当务之急是将教师工资保障重心上移，由省级政府成为保障农村义务教育教师工资最主要的财政责任承担者，构建“以省为主”的农村义务教育教师工资保障机制。

这一设想符合法律规定和政策要求。我国教育规模庞大，位居世界第一，现有50多万所学校、2.6亿学生;其中义务教育阶段学校25.4万所、1.38亿学生。办好如此大规模的义务教育，必须充分发挥中央和地方“两个积极性”。我国《义务教育法》明确规定，“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制”。这种体制明确了各级政府对义务教育工作的责任，其中县级政府“重在管理”。自2005年开始实施的农村义务教育经费保障机制改革，最大的亮点、最成功的地方，就是建立了农村义务教育 “经费省级统筹、管理以县为主”的投入机制。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》明确规定，深化管理体制改革，进一步加大省级政府对区域内各级各类教育的统筹，统筹管理义务教育，推进城乡义务教育均衡发展，依法落实发展义务教育的财政责任。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》按照事权优先于财权原则，重塑中央与地方、地方各级政府之间的事权责任架构，其中“区域性公共服务作为地方事权”，地方政府是区域教育的责任主体，而省级政府对义务教育负有主要的财政投入责任。

这一设想符合现行体制和经济实际。现行体制下，农村义务教育教师工资水平取决于一县财力。我国是一个地域广阔、人口众多的发展中大国，各地经济发展很不均衡，大部分县市经济基础比较薄弱，可汲取的财源有限，财政自给率偏低，财政收入只够发放“人头费”，一些县市甚至难以维持“吃饭财政”。在这种情况下，农村义务教育教师工资“以县为主”必然超出县级财政的承受能力，教师工资发放自然得不到有效落实，教师的收入水平自然难以保持一个合理的上升空间。我国地域辽阔，人口众多，由中央政府直接承担义务教育投入责任或直接面对县级实施转移支付是不现实的。如果中央政府在分税制划定的事权范围之外，直接承担农村义务教育的投入责任，不仅面临财政能力问题，在操作上也存在很大的困难，投入效果无法保证。事实证明，中央所关照的重点是东西部的差异，至于县域之间存在的更为普遍的不平衡，则需要省级政府来调剂。在我国教育管理体制中，省级政府具有独特地位和优势，相对于中央而言，更具有贴近基层、就近管理的优势，相对于市县而言，更具有较强的财政统筹和行政调控能力，能够成为举办义务教育的责任主体。而且自推行财税体制改革以来，省级财政收入占全国财政收入的比重大大提高;加之中央财政改变了以往教育经费“以项目为主”的分配方式，实行分省匡算、总量包干，具体使用由省级统筹，省级政府已经完全掌握了对义务教育中央财政转移支付的统筹使用权，有能力成为义务教育最主要的财政责任承担者，能够为农村义务教育教师工资发放提供充足的财力支撑。

这一设想符合改革方向和发展大势。党的十八届三中全会对深化教育领域综合改革做出重要部署，明确提出要扩大省级政府教育统筹权。这是中央立足事业发展全局和教育发展阶段性特征做出的重要决策。实行义务教育教师工资“以省为主”统筹管理，正是落实省级教育统筹权的一个重要方面。当前，备受社会关注的机关事业单位工作人员养老保险制度改革，其主要精神就是通过省级统筹，实行“老人老办法、新人新办法、中人逐步过渡”的措施，将机关事业单位工作人员及退休人员，全部纳入社会养老体系。改革后，如果发生工作调动，在同一统筹范围内的机关事业单位之间流动，只转移养老保险关系，不转移基金;跨范围的，个人账户余额可转出。这意味着，教师由“单位养老”走向“社会养老”，省域范围内流动更容易了。实行“以省为主”的义务教育教师工资保障机制，不仅可以保障教师在职时的基本工资，而且可以保障退休后的养老保险，彻底解决后顾之忧。

这一设想符合教师利益和均衡发展。待遇的高低，是教师职业是否具有吸引力的重要条件之一，也是教师能否解除后顾之忧、全心全意投入教育教学的物质基础。长期以来，县级财政受经济发展水平限制，难以高水平的保障教师工资;省级财力相对雄厚，可以依法保证教师工资按时足额发放，并保持一个合理的水平值。同时，义务教育均衡发展的根本是教师资源均衡，同一省域内义务教育学校之间教师收入上的差距是导致教师逆向流动的根本原因。将教师工资保障重心上移，实现“以省为主”统筹保障，并进一步提高在农村、偏远艰苦地区任教教师的津贴补助标准，就可以保证同一省域内义务教育教师工资水平大体平衡，为缩小城乡之间义务教育差距提供长效保证，有利于保障教师队伍的稳定，促使教师安居乐教;有利于增加教师职业吸引力，吸引更多优秀人才长期从教、终生从教。

当然，鉴于我国地域差异，可以根据各地经济社会发展水平和各级政府的现实财政能力，区别对待，分类实施。东部地区，可考虑以县级和省级政府作为投资主体，由县级和省级政府各分担50%，对于极端贫困县，由省级财政全部承担;中部地区，可考虑以中央和省级政府作为投资主体，中央财政承担农村教师的基本工资，省级财政承担农村教师的绩效工资;西部地区由中央财政全额承担。

2. 建立“以省为主”的农村义务教育教师工资保障机制，重在实行城乡统一的教师工资标准，建立顺畅的发放机制，并对边远贫困地区教师给予专项支持和激励

建立“以省为主”的义务教育教师工资保障机制，其实质是把农村义务教育教师工资的财政保障重心适当上移，改变以往主要由县级政府承担的局面，让省级政府统筹负担农村义务教育教师工资所需资金，以此保障农村义务教育教师工资的稳定来源，确保按时足额发放和持续增长。这里要注意五点：

一是明确各级责任。实行“以省为主”统筹保障农村义务教育教师工资，并不是省级政府大包大揽。义务教育公共产品的属性决定了它是国家而非某一地方的事务，各级政府都应该承担义务教育经费，承担教师工资责任。省级政府主要是统筹确定省域范围内城乡一致的义务教育教师基本工资标准特别是绩效工资标准，统筹资金筹措和分配，统筹考核和监管。作为拥有独立财政的县级政府应核定教师编制及工资预算、按比例落实所承担资金、加强发放流程管理。中央政府要结合各地实际情况，通过“以奖代补”，加大对困难地区教师工资的转移支付力度，提高绩效工资的补助比例，发挥宏观调控的主导作用。

二是理顺发放机制。农村义务教育教师队伍庞大、教师工资结构复杂，完全由省级发放具有一定困难。省级政府应在全省范围内积极筹措教师工资发放所需经费，将中央补助资金、省级自筹资金、市县分担资金统筹起来，在省级财政设立“农村义务教育教师工资专项账户”，实行严格管理，封闭运行，按月拨付到县。县级财政为每位农村义务教育教师设立个人工资账户，将省统工资和本级政府出台的地方性政策工资，通过国库按月直达教师银行账户。这样既保证了全省义务教育教师工资水平大体相当，做到城乡统一;又体现了各地、各人的相对差异;同时有效防止各种名义的截留、挪用现象，确保教师工资按时足额发放。

三是实行预算管理。建立规范的教师工资预算管理制度，是保障教师工资足额到位、及时发放的必要条件。县级教育主管部门和学校要仔细分析上年度教师工资预算执行情况，摸清收支规律，了解和掌握教师队伍发展计划和资金供需情况，认真做好教师工资的年度预算，并及时上报。省级财政部门根据教育主管部门核定的教师编制及工资总量，确定全省教师工资预算总额，及时筹措安排教师工资所需资金，经人大审议通过后进行社会公示;同时根据国家政策，做好预算追加和决算工作，保证教师工资的合理增长。

四是健全社会保障。进一步健全教师社会保障体系，增强教师抵御风险的能力。“五险一金”是教师基本的社会保障性福利，其中“五险”更是国家法定的用人单位必须向劳动者提供的保险项目。为了使教师安居乐教，就必须完善相应的社会保障措施，将“五险一金”全面纳入各级政府的财政预算，建立专户，按期足额拨付，直达教师的社保账户;将乡村教师住房纳入当地保障性住房范围，采取商品房固定比例配售、在城镇定向开发产权房等形式，切实改善乡村教师住房条件，加快教师周转房建设，确保教师“住有所居”。同时，建立“乡村教师关爱基金”，对大病、特困教师提供援助;还建立“乡村教师奖励基金”，对做出突出贡献的乡村教师给予奖励。

五是实行特殊津贴。国家层面要出台专门政策文件，明确提出边远、艰苦、农村地区教师特殊津贴和倾斜性待遇等方面的政策要求，具体规定津补贴的项目、标准、原则以及各级财政的分担比例。省级政府要合理控制省域内不同地区、不同学校之间教师收入的差距，在严格执行国家政策的基础上，结合实际出台新的农村教师补贴政策，完善农村义务教育学校骨干教师补助制度和乡村教师生活补助制度，将乡村教师生活补助政策实施范围扩大到所有农村地区，对教学点教师提高补助力度。县级政府要依据农村的具体情况，分级设定农村教师津贴标准，对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的教师，实行倾斜政策;为愿意去农村学校至少任教一定年限的新教师提供奖金、额外休假等福利;改善教师工作环境，通过各种非经济性政策措施留住合格教师，如为教师配备辅助性工作人员，对优秀教师进行表彰，让教师参与学校管理等;切实加强各种补助资金管理，精准补助对象，让最需要支持的农村教师享受党的阳光雨露。

参考文献：

[1] 国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知 [EB/OL].国发〔2005〕43号，中央政府门户网站，2006-02-7.

[2] 国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知国发[EB/OL].〔2015〕67号， 中央政府门户网站，2015-11-28.

[3] 郝平.切实加强省级政府教育统筹[N].中国教育报，2013-11-27.

[4] 程远州.湖北省正式印发了《关于加强全省乡村教师队伍建设实施办法》[N].人民日报， 2015-9-21.

（编辑：刘金华）