农村中小学“撤点并校”引发的问题与解决对策

摘要：当前部分地方政府不甚合理的“撤点并校”工作，使很多农村学生上学路途过远以致交通安全缺乏保障、家庭经济负担加重；使班级规模过大，增大了学校管理和教师授课的难度；使干群矛盾激化，甚至有引发过激行为的风险。文章围绕这些问题来探讨可行的解决对策，以期能促进布局调整工作持续、健康发展。

关键词：农村中小学；撤点并校；班级规模；优化；交通安全

中图分类号：G637 文献标识码：A 文章编号：1671-0568（2012）18-0094-03

我国在上世纪90年代末就已经制定并大规模推行了“撤点并校”政策，旨在优化教育资源配置，改变农村基础教育不合理的学校布局，以期提高教育效率和教学质量。2001年出台的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》强调“要在方便学生就近入学的前提下适当合并，在交通不便的地区仍需保留必要的教学点，防止因布局调整造成学生辍学。”2002年国务院下发了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，纠正调整过程中出现的一些偏差。2003年财政部发布了《中小学布局调整专项资金管理办法》，加强和规范了布局调整专项资金的管理，提高了资金使用效益，这些文件大大推动了农村中小学“撤点并校”工作的开展。但在实际操作中，部分地方政府对于中央的农村中小学布局调整政策在理解、执行与落实等诸多环节都存在着不同程度的误解。在缺乏实地调研的情况下，盲目制定布局调整方案，仓促开展并校，引发了诸如学生上学难、农民负担加重、班级规模过大，导致教学质量下降、干群关系紧张等一系列的难题。这些难题不解决，不但会影响“撤点并校”政策的实施效果，甚至还会导致农村教育水平的下降，甚至出现历史的倒退[1]。

一、部分地区不合理的“撤点并校”所引发的问题

当前的“撤点并校”工作是基于优化教育资源配置和促进教育均衡发展的目的而进行的农村基础教育学校布局调整，虽然有助于提高教育教学质量，减轻政府的教育财政负担，但在实际操作的过程中也存在许多问题，必须予以高度重视。

1.教育费用骤增，家长负担加重。撤并过于分散的教学点，对政府而言可以集中使用教育经费，提高教育资源的使用效率。2001年中国《国务院关于基础教育改革与发展的决定》指出，农村小学和教学点“要在方便学生就近入学的前提下适当合并”，但在实际执行过程中，却是只管合并不管是否“就近”。21世纪教育研究院副院长熊丙奇曾批评一些地方政府，认为他们动机不纯，“根本不是什么提高教育质量，为乡村学生着想”，他们只想尽可能地压缩农村基础教育的开支，减轻教育财政负担，因此这种思想指导下的布局调整必定不甚合理。“撤点并校”后，由于家校相距甚远，学生不得不在校寄宿或乘车上学，由此造成住宿费、伙食费、生活费、交通费等项支出急剧攀升，实际费用比就近上学高出几倍甚至十几倍之多。此外，由于担心学生年龄太小不会照顾自己，有的家长选择到学校附近租房陪读，因而又多了房租等费用，既耽误家里农活，又加重了家庭负担，于是一些农民干脆劝孩子退学，在家务农或外出打工。这样就有可能伴随着布局调整出现新一轮的辍学潮。

2.交通工具欠缺，安全隐患凸现。2001年发布的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》明确要求“在交通不便的地区仍需保留必要的教学点，防止因布局调整造成学生辍学”，但在贯彻落实的过程中，“交通不便的地区”反而成为裁撤的重点，导致这些地区的很多学生出现上学难。北京师范大学教育学部的袁桂林教授认为，政府有关部门还没能建立起安全可靠的校车运行系统，且学校的住宿条件也无法满足学生的需要，导致许多农村学生只能选择搭乘“三无黑车”往返，存在很大的安全隐患。即使有些条件较好的学校可以提供食宿，但是家庭困难的学生还是无法承受因住校产生的各种费用，只好每天在家校之间往返。而乡下又普遍缺乏合适的交通工具，所以合租“三无黑车”就成了绝大多数农村家长的唯一选择。由于农村路况糟糕，加上有些“黑车”司机的安全意识淡薄，屡屡违规超速超载，导致交通事故时有发生，酿成惨祸。有些学校租用社会车辆接送孩子，而车辆安全性、司机资质没有保障，营运者为压低成本常常严重超载[2]，如遇到雨雪天气，山路泥泞湿滑，发生交通事故的机率就更大，这对学生的人身安全造成了重大威胁。

3.班级规模过大，教师工作繁重。经过布局调整后，大批学生涌入新学校，导致在校生人数爆棚，宿舍、教室、操场等地方到处人满为患，而师资、管理又暂时跟不上，新学校的正常运转遇到了重重困难。问题的根源在于政府投入“新学校”扩建的资金不足以抵消新增加学生的需求，因此师资力量匮乏是许多学校出现“巨无霸班级”的重要原因。这些班级的班额往往超过了60人，有些甚至达到80人以上，以至于教室里连课桌椅都摆不开，使得学校的日常管理、教学科研、文化建设和教育资源分配面临巨大挑战。由于班级规模过大，教师无法在课堂上开展个性化教学，无法因材施教培养学生的创新能力，提高教学效率和教学效果也就无从谈起。据心理学家研究，班级规模越大，学生的平均成绩便越差，因为过大的班级规模限制了师生交往和学生参加课堂活动的机会，阻碍了课堂教学的个别化，还有可能导致较多的纪律问题，从而间接影响了学习成绩[3]。班级规模过大不仅使学校的常规管理工作陷于困境，同时也加大了教师的心理压力，影响教师的身心健康，许多教师由于长时间超负荷工作，出现了不同程度的职业倦怠，严重干扰了日常工作的正常开展。

4.决策不够民主，干群矛盾增多。一些地区不合理的布局调整所带来的农村学生求学困难与广大农民对子女教育的强烈愿望之间产生了矛盾，经济、生活负担的加重使得这些地区的农民群众对农村中小学布局调整产生怀疑[4]。有些地方政府以裁撤辖区内学校的比例作为政绩考核的内容，不顾当地的实际情况以及群众的强烈反对，仓促出台并校方案，强令短时间之内完成合并，这种缺乏民主作风的做法严重伤害了广大群众的感情与切身利益，成为影响社会稳定的隐患。尤其是撤并后的软硬件资源特别是教学质量并不令人满意，达不到预期的效果，甚至还比不上撤并前的教学点。农民原本就不同意撤并，现在又看不到撤并的优势，更对布局调整工作不满，导致当地干群关系紧张，多次发生农民群众因不满撤并当地学校而集体上访、静坐，甚至扛着锄头包围镇政府等事件[5]。因此必须妥善处理调整过程中伤害农民群众利益的行为，以维护农村社会的和谐与稳定。

二、对农村中小学“撤点并校”的几点建议

在当前农村学龄人口分布密度逐年减少，很多学校生源危机凸显的情形下，我们必须积极探索既有助于合理调整农村中小学校布局，又能够尽量规避负面影响的可行做法，确保科学有效地开展“撤点并校”工作。为此，我们可以考虑采取以下一些措施：

1.维护农民利益，促进教育公平。21世纪教育研究院副院长熊丙奇认为政府在制定布局调整决策时，如果只顾自身“利益”，而忽视教育规律和受教育者权益，就会使农村学生权益受损[6]。政府在制定和执行“撤点并校”方案时，抱着不纯的动机和急功近利的心理，忽略了众多农村地区相对贫困，经济发展相对滞后的客观情况，采取“一刀切”的做法，必然违背“方便学生就近入学”这一前提，这虽然有利于政府的集中管理，但其滥用权力、漠视群众利益的做法，则属于失职行为。在布局调整的过程中，应当更多地从维护群众的正当利益出发，兼顾各方利益诉求，慎重实施“撤点并校”。集中办学固然可以有效提高教育的规模效益，但是保留偏僻边远、交通不便的教学点也是非常有必要的，它关系到这些地区的学生能否获得公平教育的机会，对维系民族团结、维护社会稳定起着重要的作用。因此片面强调优化教育资源配置，过度撤并教学点的做法是不可取的，只会增加弱势学生的求学困难，而无助于实现教育机会均等和农村教育的均衡发展。

2.加强民主协商，化解干群矛盾。要达到理想的布局调整效果，政府部门除了要制定适宜的战略决策和措施外，还要对群众进行细致的思想工作，做好舆论宣传，营造有利于并校的良好氛围[7]。袁桂林认为当前多数农村地方的学校布局调整政策之所以存在种种不足以致怨声载道，原因在于缺乏民主参与，农村学生家长被排除在外。要解决这个问题可以从邀请农村学生家长代表参加规划设计入手，一起策划布局调整方案，共同协商解决出现的问题。可以通过召开有村民代表、教育专家、学校教师、政府领导参加的会议，采取听证会或主题商议会等民主协商形式，现场回答各方质疑，以消除群众的疑虑，并争取当地群众、家长对“撤点并校”工作的理解和支持。如果缺乏必要的交流沟通渠道，学生家长和群众毫无思想准备，必将难以协调布局调整过程中可能产生的利益冲突，各方合法利益也将难以得到确实保障；应当在民主协商和反复调研的基础上，对各种可能的行动方案进行比较，把各方的职责和义务明确下来[8]，这样既兼顾了村民的合法利益，又可以把干群冲突的可能性降到最低限度。

3.立足当地社情，因地制宜调整。胡锦涛总书记曾经在2007年的两会上强调指出，办学一定要从农村、山区的实际出发，该撤并的教学点，一定要撤并；不该撤并的，哪怕学生再少，也要保留下来[9]。如果不彻底摸清当地的实际情况，仓促盲目地“撤点并校”，必然不利于推进农村学校布局调整。身为国务委员的全国中小学校舍安全工程领导小组组长刘延东，曾经在2009年召开的一次全国中小学会议上做出指示，明确要求布局调整必须从实际出发，务必做到因地制宜，防止“一刀切”。各地在布局调整过程中除了要考虑经济发展水平、道路交通状况等现实因素之外，也要高度重视当地人民群众的教育需求、经济承受能力、社会与民族的和谐稳定等因素。在实际操作时必须注意方法，从关爱农村学生、减轻农村家庭的负担出发，对软硬件设施较好、群众满意度较高、学龄人口分布密度较大，且处在偏僻地区的教学点，一般应当保留。对于那些符合撤并要求的教学点，在撤销之前务必做好村民思想工作以及学生的分流安置工作，这样可以减小阻力，有利于开展工作，在优化资源配置的同时，又避免了重复建设。

4.保障学生安全，规范校车管理。北京大学教育学院的康健教授认为，一些地方政府在制定规划部署时，往往只停留在纸面上，而没有深入实地考察调研，比如，地图上直线距离只有两三公里，而由于山区地形的特殊性，实际距离可能有七八公里[10]。不了解实际情况，就无法做出正确的决策，因此在制定布局调整规划前，就必须深入调研当地的地理情况、受教育人口的分布状况和学校的服务半径，在一些交通不便、路途遥远偏僻又无法解决校车接送问题的农村地区，应暂缓集中办学，适当保留一些村办中小学和分散办学点[11]。21世纪教育研究院院长杨东平曾经指出，在学校布局规划调整的过程中，一些地方政府的财政投入明显不足，缺乏足够的资金购置校车并维持日常运转，导致学生上学困难。政府应当设法筹措资金，全力解决校车问题。在教育财政预算充足且交通状况良好的地区，可以采取由地方政府出钱购置校车、学校负责管理的办法，免费接送学生往返家校。最好的办法是由政府负责组织、协调当地财政、交通、运输等部门，推动学校与当地汽车客运公司合作，由汽车客运公司提供资质合格的客车和司机，学校则委派专人在校车上负责维持纪律，保证学生按时有序乘车，从而真正解决学生上学的交通安全问题。

参考文献：

[1]吉芸.让“撤点并校”少走弯路——中美农村学校合并的比较及其启示[J].教育探索,2010,(8).

[2]万明钢.以促进教育公平和教育均衡发展的名义——我国农村“撤点并校”带来的隐忧[J].教育科学研究,2009,(10).

[3]皮连生.学与教的心理学[M].上海:华东师范大学出版杜,2003:408—409.

[4][11]庞丽娟,韩小雨.农村中小学布局调整的问题、原因及对策[J].教育学报,2005,(4).

[5]赵小雅,赵正元.布局调整意在均衡与优质[N].中国教育报,2004-05-24.

[6][10]叶铁桥,陈一村.并校十年难言成败[N].中国青年报,2011-12-24.

[7]陈何芳,陈彬.关于中小学强弱并校的理论思考[J].教育科学,2001,(4).

[8]高洪源.中小学并校:政策与策略的再认识[J].中小学管理,2005,(2).

[9]范先佐.农村学校布局调整与教育的均衡发展[J].教育发展研究,2008,(7).