我国地方政府教育支出影响因素分析

摘要：本文以辽宁省财政和社会发展的数据为基础，对地方政府教育支出的影响因素进行研究。结果表明，地方经济竞争力、城镇化水平以及财政支出压力对地方政府教育支出有着较为显著的影响，其中城镇化水平的变化对地方政府财政支出结构以及教育支出的影响具有长期性，而地方财政的预算约束也是影响地方教育支出水平的主要因素之一。

关键词：地方政府；教育支出； 财政约束；地方财政

中图分类号：F810.45文献标识码：A

文章编号：1000-176X（2014）06-0075-06

一、文献综述

不同级次的地方政府，作为一定地理区域内的社会管理者，对区域内资源进行配置、使用与管理。一个较为理性的地方政府，为了使本地区的经济发展和社会进步速度超过其他地区，必然会趋利避害地合理配置其所管理的各类资源。在政府财政支出的范畴内，各项财政支出的政策效用有所不同，这其中公共教育支出有着一定的特殊性。区别于一般城镇基础设施项目的支出，教育支出的主体与客体之间为一种非契约关系，地方政府作为教育支出方不能限制受益者的就业区域选择，地方政府教育支出的区域效益转移事实存在，而教育投资溢出的地区往往又不能得到体制内补偿。从利益本位出发，在财政预算约束的前提下，如果地方政府从“经济人”的角度思考，就会在教育投资与经济建设投资之间进行理性的选择。Jorge等[1]认为地方政府在制定其财政政策以及教育支出时具有较大的自由度，但其不能阻止资源要素在区域间的流动。人力资源往往在出生地接受公共教育，而当人力资源经过教育培训转变为人力资本的时候，政府并不能对公共服务与私人资本进行约束性限制，在两者间相结合方面就不再具有选择权与决定权，也就是说政府无法限制本地区人力资本的对外转移，这往往影响地方教育支出的主动性，也证实了Keen和Marchand[2]在分析地方财政支出构成时，认为财政竞争往往会促使地方政府偏向于投入生产性的公共项目，而对于消费性的公共支出项目可能投资不足。而在地方公共教育支出水平及影响因素方面，国外学者又引入区域竞争与拥挤系数的概念，Starrett[3]认为一个地方政府在制定税收计划与公共产品提供的发展战略决策时往往会受到其他地区经济发展竞争的影响，一般来讲，政府通过征税来提高公共教育支出水平，但区域内纳税人（机构）也会根据税收以及地方经济发展基础设施环境等因素选择移居区域，从而影响政府财政收入来源。当政府提高公共服务水平时，会吸引外来资源流入，但要素的流入在一定程度上也会产生拥挤成本，因而地方政府的财政政策要合理考虑税收收入、公共产品支出以及拥挤成本之间的均衡。在Boadway和Flatters[4]的研究中，抛开了教育的公共产品属性，从政府投资的视角来分析公共财政教育支出规模，他们认为政府教育投入与地区拥挤系数相关，地区教育财政的支出水平要考虑到拥挤成本，当区域拥挤系数合理，人口的流入会对地区经济产生正向贡献，相反不合理的拥挤系数会导致部分财政收入的流失，因而区域拥挤系数是判定一个地方教育财政投入过度与不足的主要社会因素。而关于地方政府的财政支出结构，Agenor[5]则运用柯布—道格拉斯生产函数进行分析，并认为社会经济体系的本质是一个由政府教育体系培养出来的劳动生产力所进行的生产活动，社会产出由私人资本、公共基础服务和经过教育培训的劳动力组成，政府支出结构的改变对经济稳态增长率的长期影响是复杂的，当政府增加对基础设施的支出时，社会物质资本的边际产出会增加，从而提高投资的稳态增长率，但受收入中性的影响，受教育劳动力的物质资本比例明显下降，长远来看，政府在基础设施方面的支出增加所带来的正效应会伴随教育供应质量和数量的降低而减弱，最终降低经济的增长水平，因此从长期来看，不考虑两者的跨期替代问题，单纯的倾向于经济建设，忽视教育支出往往不利于社会经济的长期发展。而国内的研究主要集中于地方政府财政结构中各要素的竞争关系，傅勇和张晏[6]认为我国财政分权以及政绩考核下的政府竞争格局，促使地方公共支出重基本建设、轻人力资本投资和公共服务，同时政府竞争会加剧财政分权对政府支出结构的扭曲。周黎安[7]认为政府官员在GDP排名的标尺竞争体制下，更注重有利于经济增长的政府支出。宋光辉[8]的实证研究则表明，2001—2006年财政分权指数对于省级教育支出比例的影响为负，得出地方政府在以经济增长为主要考核指标的前提下，为吸引资金往往会牺牲教育等公共产品投入的研究结论。在分析我国地方政府的财政支出结构时，李明和李慧中[9]的研究指出政府的决策者收入优势对财政支出有结构性偏向作用，总体上倾向于基本建设等资本性支出的扩大，但对于社会保障体系公共支出却没有形成同样的推动，在支出结构与扩张速度上存在着一定的扭曲。在研究地方政府财政支出的影响因素时，唐齐鸣和王彪[10]认为地方政府的财政支出成本与基础设施、教育和医疗卫生等显著相关，其中人均GDP和财政压力对地方财政支出效率有着显著的负影响。这些研究总体来说集中于财政资金的约束和由于竞争考核机制所形成的政府支出项目之间的挤占，而关于区域竞争以及区域拥挤对地方教育支出影响方面的研究则需进一步深入。

二、指标选取与数据说明

本文以辽宁省地方财政以及经济发展情况为分析基础，定义四个变量来分析地方政府教育支出的影响因素，使用的样本数据取自于1985—2011年的年度数据，主要来源于《辽宁统计年鉴》和《中国统计年鉴》，具体如下分析。

1.地方政府教育支出（Edu）

选用省级预算内财政教育支出数据作为代表，为消除价格变动因素的影响，运用价格指数进行平减，刻画省级地方政府教育的支出情况。

2.地方经济竞争力（Comp）

本文借鉴郑磊[11]对政府竞争的理解，用省级吸引外商直接投资（FDI）占全国的比重来刻画地方政府参与竞争以及经济发展的程度。该指标体现的是政府在推动经济增长方面的努力程度，从政府资金挤占的角度来看，如果政府过度投资于经济建设来吸引投资，在一定程度上也会影响教育资金的投入与发展，但从另一角度来看，政府大力发展教育可以改善地方人力资本环境，新增外来投资对地方财政收入的贡献也有利于公共教育的发展。

3.城镇化水平（Lcity）

随着经济总量的增加，城镇化的进程也代表着一个地区的经济发展程度，在城镇化的建设与推进过程中，城镇人口的增加势必带来用地规模增加以及交通等基础设施的投入从而形成区域拥挤成本，当然这里建设支出可能部分来源预算外财政收入或其他经济来源，但地区城镇化水平的建设仍会对财政支出产生一定的影响[12]。本文用农村就业人员与城镇就业人员之比衡量一个地区的城镇化水平，农村就业人口包括户口仍为农村户口的城市劳动力，此项比值的上升意味着实际城镇人口负担的增加会影响教育需求，但由于拥挤成本所驱动的城镇化建设也会对教育支出形成资金挤占的可能。

4.地方财政支出压力（Ppf）

采用省级预算内支出与财政预算内收入的比值来描述地方财政的自给程度和支出压力。它反映的是地方财政收支的关系，体现的是地方财政自主程度以及预算约束情况，从理论上如果地方本级财政资金紧张往往会对教育支出造成挤压。

三、实证检验与分析

1.序列的ADF检验

以时间序列数据为依据建立VAR模型，首先要保证变量是平稳的。运用ADF检验方式对Edu、Comp、Lcity和Ppf进行单位根检验，时间序列ADF检验的结果显示，这些变量在初始状态下均为非平稳的，在对所有原序列进行一阶差分处理后，效果比较明显，变量平稳满足协整检验的前提（如表1所示）。

四、结论与讨论

本文基于1985—2011年间辽宁省财政和社会发展的数据，通过引入地方政府教育支出、地方经济竞争力、地方财政支出压力以及城镇化水平四个变量，在对变量进行平稳性检验并证明存在协整关系的基础上建立VAR模型并利用脉冲响应函数，对各个变量之间的静态和动态变化进行研究，并运用方差分解的分析方法将长期状态下各个变量对地方政府教育支出的影响具体量化分析，在实证的基础上描述地方教育支出的影响因素及其影响程度。

研究显示：地方经济竞争力对地方教育支出的影响是正向的，即地方经济竞争力的提升有利于地方教育支出的增加；而城镇化进程所代表的变量与地方教育支出的影响初始阶段是正向的，虽然这种影响在很长一段时间内呈现上下波动的交替状态，相对于其他几个变量，城镇化水平对教育支出的程度较大，可以看出城镇化进程对地方教育发展的影响是一个值得进一步深入分析的问题；地方财政支出压力对教育支出的影响总体是以负向为主的，后期体现的是正负上下波动，虽然这种影响程度有限，但地方政府教育支出受财政约束的影响也是不争的事实。

就辽宁省而言，地方经济竞争力对地方教育投入有着持续的正向影响关系，在短期内影响较为明显并且能够产生一定的积极推动作用，长期来看，这种影响随着时间的推移而逐步减弱。从以往的研究可以看到，由于地方经济竞争力主要考核的是地方政府通过改善投资环境吸引外商直接投资（FDI）的努力，而FDI所带来的资金、前沿技术、知识跨越、企业文化和先进的管理经验往往具有多重的外溢性，良好的FDI能够对地方经济和社会发展起到正向的推动作用。国内的一些研究表明，有些地方政府的财政支出过多的倾向于有利于招商引资的城市基础设施建设，在追求GDP增长的同时，在地方财政支出结构上重经济建设轻社会公共服务，而在笔者的研究中可以看出，政府在此方面的投入没有对地方教育支出形成资金上的挤占，而新增外来投资在步入正轨后对地方财政收入的贡献以及FDI的外溢效应对于公共教育的投入产生一种正向的拉动作用，这体现的是经济发展对社会公共服务的正向推动作用，其政策含义是，在合理制定地方财政政策的前提下，发展经济与教育投入并不一定会形成资金上的竞争关系；由于城镇化进程主要体现在人口城镇化和空间城镇化之间的协调，对于城镇化进程对教育财政的影响，进城务工人员的增加会带来对教育需求的增加，在数量和质量上不断提升的教育需求势必会对地方教育投入产生一定的拉动与促进作用。而且，城镇人口的增加对住房、用地以及道路交通等配套基础设施需求所产生的拥挤成本，需要城镇空间的扩大，土地征用、完善配套设施等城镇化建设同样需求大量的资金支持，在省级财政收入的预算约束条件下无疑会在一定时期内对效应缓慢的公共教育投入形成一定的影响，因此在实证分析中，这种影响呈现一种波动的状态，但总体仍然体现为正向的影响，也就是说政府的教育支出是伴随城镇化进程的推进而同向发展的，从长期来看，城镇化是影响地方教育支出的重要因素，在政策的制定过程中要使城镇化建设中的教育事业有稳定的财政资金来源，以保证城镇化建设中教育事业的发展；地方财政支出压力是地方财政支出与收入的资金缺口，一定程度上体现着地方政府的资金紧张程度，从实证的结果来看，这一变量对教育支出呈现明显的反向冲击作用，财政资金的紧张对教育支出有着一定的反向影响，这与辽宁省地方经济发展水平以及较大规模的基础教育和地方高等教育投入有着直接的相关性。教育对于一个国家的可持续发展起着重要支撑作用，一国的经济竞争力和社会进步程度，在本质上取决于国民的人力资本发展水平。教育同时具有社会和经济价值，政府的财政投入是教育发展的基础性关键因素，财政资金的紧张程度确实影响着教育财政的投入，并且这一影响是长期性的，因此公共教育的财政投入必须得到政策制度的保障和政府预算的刚性约束，以确保公共教育事业的可持续发展。

参考文献：

[1]Jorge，D.，Charles，F.，Alexandra，R.Fiscal Competition and Public Education in Regions[R].University of the Alicante Spain，Working Paper WP-AD，2004.43.

[2]Keen，M.，Marchand，M.Fiscal Competition and the Pattern of Public Spending[J].Journal of Public Economics，1997，66 （1）：33-53.

[3]Starrett，D.A .On the Method of Taxation and the Provision of Local Public Goods[J].The American Economic Review，1980，（3）：280-392.

[4]Boadway，R.，Flatters，F.Efficiency and Equalization Payments in a Federal System of Government ： A Synthesis and Extension of Recent Results[J].Canadian Journal of Economics，1982，15 （4）：613-633.

[5]Agenor，P.R.Fiscal Policy and Endogenous Growth with Public Infrastructure [J].Economics，2008，60（1）：59-87.

[6]傅勇，张晏.中国式分权与财政支出结构偏向：为增长而竞争的代价[J].管理世界，2007，（3）：4-11.

[7]周黎安.中国地方政府官员晋升锦标赛模式研究[J].经济研究，2007，（7）：36-40.

[8]宋光辉.财政分权与各级政府教育责任[J].当代经济研究，2009，（10）：43-46.

[9]李明，李慧中.决策者收入优势与中国的地方财政支出[J].财贸经济，2011，（8）：21-27.

[10]唐齐鸣，王彪.中国地方政府财政支出效率及影响因素的实证研究[J].金融研究，2012，（2）：48-59.

[11]郑磊.财政分权、政府竞争与公共支出结构[J].经济科学，2008，（1）： 28-39.

[12]莫亚林，张志超.城镇化进程、公共财政支出和社会收入分配[J].数量经济技术经济研究，2011，（3）：79-89.

（责任编辑：巴红静）