农村职业教育经费投入国际比较

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【摘 要】 文章通过对国外农村职业教育经费投入研究成果的相关文献梳理，认为前期研究主要集中在定性分析方面，缺乏定量描述分析研究。以OECD成员国的数据为分析对象，比较了我国与OECD成员国农村职业教育生均教育经费，结合前人定性研究成果，得出发展我国农村职业教育经费投入可资借鉴的经验，并在此基础上提出“落实好当前农村职业教育财政优惠政策、制定农村职业教育经费投入的科学标准、健全农村职业教育经费筹措机制、完善农村职业教育经费法律保障”的建议。

【关键词】 农村职业教育; 经费投入; 国际比较; OECD数据

中图分类号：G467.2  文献标识码：A  文章编号：1004-5937（2016）03-0002-06

农村职业教育对农村经济发展具有重要价值和意义，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》指出：“强化省、市（地）级政府发展农村职业教育的责任，扩大农村职业教育培训覆盖面，根据需要办好县级职教中心。逐步实行中等职业教育免费制度，完善家庭经济困难学生资助政策。”因此，农村职业教育主要指中等职业教育。近年来国家对农村职业教育的财政经费支持力度越来越大，2007年就读中等职业学校的农村学生和城镇家庭经济困难的学生在校期间每生每年给予1 500元助学金，2009年就读涉农专业的中职生免除学费，2012年所有农村（含县镇）学生、城市涉农专业学生和家庭经济困难学生免除学费。可见对农村职业教育的财政经费支持取得了很大进步。尽管如此，与国际上发达国家相比我国农村职业教育经费的投入无论在数量还是质量上还存在一些距离，这些距离既表现在前人定性研究分析成果上，也表现在最新的经合组织（OECD）数据的定量诠释上。

一、文献回顾

澳大利亚、德国、英国、美国、法国、日本、韩国等主要发达国家在农村职业教育经费筹集、投入、保障方面的研究取得了很多成果。黄日强、邓志军（2005）指出澳大利亚农村职业教育的市场化离不开法律的支持与保障，先后制定了《拨款（学校资助）法》、《职业教育与培训资助法》等，澳大利亚的农村职业教育与市场紧密结合，很好地扩大了农村职业教育的经费来源。王宇波（2006）在中国2006年10月的教育经济学年会上关于职业教育财政投资的方式、标准问题等观点具有一定的代表性;关于拨款方式，她也认为职业教育现有的拨款方式越来越不适应目前的体制改革和市场需求，建议学习澳大利亚政府采取公开招标的市场化运作方式，提高资源使用效率。姜大源（2006）指出农村职业教育的培训经费来源广泛，基本上形成了以财政拨款为主、多方面筹资为辅的经费来源渠道。王平风、张良清（2009）指出德国1976年9月7日颁布的《扩大职业培训位置促进法》规定了增加新职业场所的促进措施。一旦发现现有的职业培训场所没能超过实际需求量的12.5%，政府即须向各企业征收职业培训税，税额为扣除40万马克后工资总额的0.25%，然后由联邦职业教育研究所负责分配，援助增办的职业培训场所及增加招生的职业场所，因此，法律有效地保证了德国农村职业教育健康发展。陆丽君（2010）认为英国职业教育的模式主要为校企合作“4+1”，一周四天在企业学习实践技能，一天在学校学习理论知识。同时，以职业资格为核心，注重学生“关键能力”的培养。陈锦、梅吕剑、梁艳萍（2008）指出英国政府高度重视农村职业教育工作，通过制定相关法规和培训计划、设置专门机构来支持和开展农民培训，英国的财政拨款占职业教育经费的75%。邓志军（2006）指出美国自1882年以来制定了《职业教育法》、《1976年职业教育法修正案》、《伯金斯职业应用技术教育法》等多部法律来保障农村职业教育向政府预想的方向发展，美国政府给予职业学校很大的经费支持力度，使学校具有较大的自主权。王志刚、刘涛（2012）梳理了国外农村职业技术教育的发展经验、支持模式和实现途径，同时对国内外农村职业技术教育进行比较分析，认为可以借鉴法国的经费支持政策，根据实际招生培训情况下拨教育经费。张子荣（2008）指出日本大力发展农村职业技术教育学校，培养农业建设实用人才。陈万华、严权（2008）指出韩国大力兴办农村职业学校，鼓励引导农村青年报名，再通过一定程序公平、公正、公开选拔录取，政府还制定相关法律和政策如《农渔民后继者育成基金法》和《农渔民发展特别措施法》，要求所有企业和个体农庄无条件、随时随地接受学生实习、参观及各种学习需求，使之成为合格的农渔民后继者。上述文献回顾了近几年学者、专家对农村职业教育国际比较所取得的研究成果和各个国家的先进经验，对我国农村职业教育经费的保障机制具有一定的启发和借鉴价值。但是前人的研究多是定性研究，定量研究的内容较少，因此本文依据OECD的统计数据进行定量分析，具有一定的理论意义和实际价值。

二、国际比较

为了国际比较口径的一致性，本文采用国际上对职业教育的统一层次分类标准，即联合国教科文组织（UNESCO）于1997年制定的《国际教育分类标准》（ISCED1997）。这一分类标准旨在为国际可比教育数据的收集和报告提供整体和一致的框架，因此其各项基本概念和定义都普遍有效，不因各国教育系统的情况特殊而变化。ISCED1997把教育分为7个层次（0—6），ISCED0指广泛的初等前教育，ISCED1为小学教育，ISCED6指高级研究资格。ISCED2—ISCED5与职业教育的不同层次对应，而与本文对应的是ISCED3层次，通常是指中等较高层次，相当于我国的中等职业教育。本文主要选取生均教育经费进行国际比较定量分析。生均教育经费是经费总量与学生总数的比值，已经成为衡量教育投入的重要国际比较指标。这一指标避免了单纯使用经费总量比较的缺点，采用相对总量，即年度用经费总量与学生总量的比值来比较分析，更具科学性。本文选取2008—2011年度OECD最新的统计数据，见表1和表2。

从世界范围来看，2008年各国政府在这一层级上的职业教育生均经费投入差距较大，尤其表现在中国。从现有数据来看，中国该层次的生均教育经费仅仅为生均教育经费最高国家卢森堡的11.2%;而与OECD成员国中生均经费最低的智利相比，高出其生均经费2.3个百分点;与2008年OECD成员国的职业教育生均经费平均数9 169美元相比，占其25.3%。2009年除了希腊、土耳其、印度、俄罗斯、沙特阿拉伯没有数据统计外，在37个国家的排名中，这一层级职业教育的生均经费排前五名的是卢森堡、瑞士、挪威、法国、德国，其生均经费分别是20 057美元、19 900美元、14 893美元、13 373美元、13 028美元;排在后四名的是印度尼西亚、巴西、南非和中国，其生均经费分别是232美元、1 763美元、1 872美元、2 356美元。2009年各国职业教育生均经费投入的差距仍然很大，中国该层次的职业教育生均经费是生均经费最高国家卢森堡的11.7%，比2008年提高了0.5个百分点;而与OECD成员国中生均经费最低的印度尼西亚相比，是其生均经费的10.2倍，比2008年提高了8.9倍;与2009年OECD国家生均经费的平均数9 534美元相比是其的24.7%，比2008年下降了0.6个百分点。2010年除了希腊、德国、印度、印度尼西亚、南非没有数据统计外，在37个国家的排名中，这一层级职业教育的生均经费排在前五名的分别是卢森堡、瑞士、挪威、法国、荷兰，其生均经费分别是19 278美元、17 191美元、14 845美元、13 359美元、12 585美元;排在后三名的是巴西、中国和土耳其，其生均经费分别是2 148美元、2 459美元、2 685美元。2010年中国该层次的职业教育生均经费是生均经费最高国家卢森堡的11.2%，比2009年下降了0.5个百分点;而与成员国中生均经费最低的巴西相比，几乎相当，比2008年有所下降;与2010年OECD国家生均经费的平均数8 690美元相比是其的24.8 %，比2008年下降了0.5个百分点。2011年除了希腊、印度、沙特阿拉伯、南非没有数据统计外，在40个国家排名中，这一层级职业教育的生均经费排在前五名的分别是瑞士、卢森堡、挪威、奥地利、德国，其生均经费分别是16 730美元、15 942美元、14 838美元、14 022美元、13 995美元;排在后四名的是印度尼西亚、哥伦比亚、巴西和中国，其生均经费分别是307美元、2 326美元、2 605美元、2 879美元。2011年中国该层次的职业教育生均经费是生均经费最高国家瑞士的17.2%，比2010年提升了6个百分点;而与成员国中生均经费最低的印度尼西亚相比，是其的9.4倍;与2011年OECD国家生均经费的平均数8 690美元相比是其的30.9%，比2008年提高了5.6个百分点。

通过对上述2008—2011年各国职业教育生均教育经费的分析，发现世界各国职业教育的生均经费差距很大，排名在前的是发达国家，而排名在后的几乎都是发展中国家。从中国农村职业教育的生均经费与发达国家的对比中发现在2009年和2010年的变化不大，而与2008年的对比中2011年中国职业教育的生均经费相对OECD平均数有所提升，说明中国正在逐步加大对农村职业教育的投入力度。发展中国家尤其是中国职业教育生均经费的绝对数提高幅度相对较大，相对数增长率也得到了提升。说明发展中国家比较重视农村职业教育，加快了农村职业教育的发展。一些发达国家职业教育的生均经费提高幅度不明显，处于相对稳定发展水平。

三、经验借鉴

（一）职业教育生均教育经费是体现国家对农村职业教育重视和努力程度的国际标准

大部分发达国家职业教育生均经费比较高，且呈递增趋势，表明对农村职业教育的重视程度和努力程度在逐渐加强，反映出职业教育的投入与经济增长协调性相对较好;反之，如果其生均教育经费有所下降，表明放缓了对职业教育的发展，农村职业教育与经济增长的协调性相对较弱。

（二）政府是职业教育经费的主要提供者

如澳大利亚政府财政投入占80%左右，英国为75%左右，美国为55%以上。同时，发达国家具有多元化职业教育经费筹措途径，以德国的“双元制”最具代表性。企业在职业教育中投入比例最大，主要也是政府采用了较好的政策调节，使职业教育更接近企业实际，有利于经济的发展。另外，各国都在不同程度上收取一定学费作为职业教育经费的必要补充，同时也存在社会各界不同程度的捐赠等。此外，发达国家职业教育经费投入的方式也是多种多样，主要目的是保证职业教育投入的有效性。

（三）通过立法保证职业教育的投入

通过上述分析发现主要发达国家职业教育财政投入的历史就是一部立法的历史。依据社会经济发展对职业教育的不同需求，各个发达国家在不同的历史时期，适时制定了相应的法律、法规，通过各种立法手段保证职业教育的有效投入。这是各发达国家职业教育迅速发展的根本原因，也是我国发展职业教育值得借鉴的宝贵经验。到目前为止，我国仅有一部1996年9月颁布实施的《中华人民共和国职业教育法》。

四、对策建议

（一）落实好当前农村职业教育财政优惠政策

一是要建立财政经费管理制度。助学金的发放（免学费）与学生的日常学习表现、实习、实训、实践情况挂钩，对于那些在实习、实训、实践等方面表现不好的学生可以少发（免），甚至不发（免），然后将剩余的资金退还给国家。这样，在鞭策后进生的同时，还能使国家有限的资金发挥更大的效用。二是杜绝乱收费，使涉农专业免费落到实处。农村义务教育在开始实施免费教育时，一些学校曾经出现过乱收费现象，严重影响了国家免费教育政策的效果。因而，中等职业教育实施免学费的同时，一定要严格杜绝以各种形式巧立名目向享受免费教育的中职学生收取其他费用。各级政府要严加监管，使免费中职教育办好、办实。

（二）制定农村职业教育经费投入的科学标准

根据我国经济发展水平，参考OECD成员国中职业教育发展比较好的国家如澳大利亚、德国等国家生均教育经费，政府应主导科学制定我国农村职业教育的预算内公用经费、生均教育经费以及农村职业教育经费在整个教育经费中的比例，从农村职业教育经费标准的视角出发加强政府财政投入的力度。当前应按照基本公共服务均等化的要求，根据经济社会发展水平和职业教育培养成本，依法加快制定和完善职业学校生均经费基本标准和生均财政拨款基本标准，制定和实施中等职业学校生均公用经费标准。中等职业学校生均预算内经费应不低于当地普通高中标准的两倍。由于我国地域比较广阔，各地区经济发展很不均衡，因此应根据各地区的经济发展基本状况制定适合本地区经济发展的农村职业教育经费投入标准。一般来讲东部地区相对高些，西部地区相对低些。国家也可以通过财政转移支付来协调东西部的农村职业教育经费标准。

（三）健全农村职业教育经费筹措机制

政府通过相关政策积极引导社会力量支持农村职业教育的发展，构建以政府为主导，行业企业、社会团体和个人积极参与的多元农村职业教育经费筹措机制;完善企业、个人出资捐赠农村职业教育的激励机制，特别是出台优惠政策激励农业企业参与到农村职业教育人才培养中来，促进校企深度合作，既可以培养出社会所需的职业人才，也可以在一定程度上缓解企业技术人员匮乏的问题。因此，政府应该给予企业在税收方面的优惠政策，对校企合作企业采取累进税的模式，并且将校企合作企业增加的税收作为农村职业教育的专项经费，在一定程度上达到资源有效配置，既可以解决农村职业教育经费筹集问题，又能促进学校、企业更好发展。此外，政府可以通过金融手段支持农村职业教育的发展，农村职业学校的信贷可以享受更低贷款利率，也可以对校企合作的企业给予同样的优惠金融服务。

（四）完善农村职业教育经费法律保障

通过国外农村职业教育研究发现，我国农村职业教育的立法还比较薄弱，对农村职业教育经费的保障程度不足，严重制约了农村职业教育的发展。在明确农村职业教育经费来源渠道以及校企合作模式外，个人、企业、社会团体捐赠等都应该在立法上给予明确规定。同时，要明确中等职业学校生均公用经费标准、教师编制标准、校舍建设和维修以及设备配置标准，中等专业学校在校生每生每年给予1 500元助学金、就读中等职业学校的学生免学费等优惠政策通过法律条文予以明确。《职业教育法》附则中规定“在职业教育活动中违反教育法规定的，应当依据教育法有关规定给予处罚”，应该进一步明确违反《职业教育法》的处罚规定，完善立法体系，规范法案制定程序，建立对法律、法案严谨的修订制度，只有立法机制和立法技术成熟与科学，才能保证农村职业教育立法科学有效。

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