当前我国义务教育非均衡发展探析

【摘 要】 我国义务教育非均衡发展呈现多种形态，既有不同层次上的不均衡，也有不同阶段上的不均衡。其产生的主要原因是区域经济发展的不均衡、教育政策的执行偏差和传统文化价值观念的影响。应建立以政府为主的经费保障机制，完善义务教育财政转移支付制度，加快经济建设和制度创新，缩小区域经济差距，使义务教育在政府的引导下实现均衡、和谐的发展。

【关键词】 义务教育；均衡发展；教育政策；制度创新

目前我国义务教育的基本矛盾是优质教育资源的供给与人民群众日益增长的教育需求之间的矛盾。由于我国义务教育在师资、生源、办学条件、经费等方面的配置不均衡，导致了我国义务教育非均衡状况的现实存在。

一、义务教育非均衡发展在不同层次和阶段上的表现

1、义务教育发展呈现地域间的非均衡状态

由于社会政治、经济、文化、人口等多种因素的影响，我国各地区之间的教育发展在办学经费投入、硬件设施、师资配备和教育质量等诸多方面存在明显的地域差异。

从目前我国各地区之间义务教育生均经费的投入水平看，发达地区与边远落后地区义务教育之间明显地表现出发展的非均衡状况。全国初中平均生均教育事业费支出为1117．79元，西部初中生均教育事业费支出为1107．34元，东部为1601．85元，东部是西部1．4倍；全国初中平均生均公用经费支出375．87元，西部平均为306．83元，东部为561．39元，东部是西部的1．8倍。这种义务教育生均经费投入水平的差异不仅继续造成了义务教育非均衡发展的现状，也造成了义务教育非均衡发展的未来发展趋势。

从办学条件看，东西部在教育物质资源的配置上存在明显的地区差异。就生均教学仪器设备配置水平而言，1999年，西部省区小学教学仪器设备达标率为34．47%，东部为45．35%，相差10．85个百分点；东西部小学的图书达标状况相差25．31个百分点；西部地区小学生均校舍面积为4．21平方米，东部为4．57平方米，相差0．36平方米，关键是校舍质量差距很大。从师资力量的对比来看，学历达标率及教育教学能力有明显差异。据统计，1999年，西部12省区小学专任教师高中毕业以上学历者占92．86%，其中云南、贵州、西藏所占比例低于90%，而东部省市平均为97．28%。西部初中专任教师大专以上学历所占比例为82．70%，其中陕西为78%，而东部省市平均为55．22%。至今西部仍有相当数量的民办教师和代课教师。教师队伍素质低，教师队伍不稳定，已经为阻碍西部教育质量提高的关键因素。

2、义务教育发展呈现城乡间的非均衡状态

由于我国的社会体制中城乡二元结构背景，以及我国长期以来形成的城市中心倾向，使城市与农村的差异越来越大，教育资源配置呈现出严重失衡状态。在教育经费上，义务教育阶段城乡预算内生均经费、生均教育事业费、生均公用经费、生均基建经费上存在较大差距。尤其预算内公用经费，城镇比农村高出1倍左右。2001年，城镇初中和农村初中生均教育经费分别是1955元和1014元，城镇初中是农村初中的1．9倍。城镇小学和农村小学生均教育经费分别是1484元和798元，城镇小学是农村小学的1．56倍。这种差异说明，受教育者由于接受不同阶段的义务教育，或者在不同区域接受义务教育，实际上享有着不同数额的教育经费。

3、教育起点上的非均衡状态

教育起点的非均衡，主要是指义务教育入学机会的不均衡，即由于受先天素质、环境条件等因素的影响，儿童开始接受教育的机会不均等。表现在：东西部地区之间以及城乡之间学生入学率和辍学率等方面的差距、女童受教育权利的被侵害、流动人口子女入学机会得不到保障、由于受先天素质障碍影响的弱势群体失去入学机会的不平等现象等等。东部地区由于经济发展的先进性，国家政策的倾向性，文化教育的开明性，致使义务教育有了起点上的保证。而中西部地区由于经济的落后，国家政策的执行力度较弱，以及长期以来根深蒂固的文化束缚，致使这些地区的儿童的受教育机会减少，辍学率较高。在同一个区域内，由于城乡的二元结构导致的城乡教育差别，使农村的孩子在受教育的问题上权利不能得到完全实现，并且城市中的流动儿童的受教育权利也得不到保障。

4、教育结果的非均衡状态

教育结果的不均衡，即由于入学机会或教育条件的不均衡而导致每个学生和每类别学生在学习能力、学业成就等方面的不均衡。这里我们所强调的不平等的教育结果是指由于入学机会和教育过程中的不平等，而导致的结果的不平等，正是基于起点和过程的不平等，教育结果的不平等便成为自然之事。突出表现在：一部分学生学习成绩未能达到个人应有的水平和义务教育不同阶段要求必须达到的德、智、体、美等方面的全面发展；另有一部分学生由于天生智力上的问题，不能达到义务教育阶段的要求，放弃学业或中途辍学。同样道理，由于个体的差异性，虽然在义务教育阶段，绝大多数普通学生都享有要求相同的课程、设施、师生比、教学方法等，但是如果学校对不同天资和智能的儿童实施整齐划一的教育，包括运用同样的教育方法，采取同样的教学进度，学习同样的课程内容，那么这种“量”上的平等实际上是不平等的。当然，平等绝不是平均主义或同一主义。我们所要求的教育的终极目标应该是，让每一个学生都得到最适合自己的教育，每一个学生都达到自己的最佳水平。

二、我国义务教育非均衡发展的原因分析

义务教育的不均衡导致我国基础教育中出现了很多问题，这些问题的出现是我国教育非均衡发展深层次原因的外在表现，其原因有以下几方面。

1、区域经济发展的不均衡

经济是社会发展的基础，更是教育发展的基础。由于我国各地之间生存发展的自然条件和社会条件差别很大，加之历史、人文、民族传统等因素，各地间经济发展的现有水平和综合实力差别显著。如沿海和内地、东部和西部、城市和乡村、汉族和少数民族地区之间的差异，可以说是千差万别，导致了农村和老、少、边、穷地区在经济上远远落后于城市，那么靠经济实力支撑的教育事业的发展能力也极其有限。

2、教育政策执行的偏差

政策原因是我国义务教育非均衡发展的重要原因甚至是主要原因。政府公共职能在教育上的执行偏差主要体现在义务教育投入上政府缺位严重。义务教育作为公共事业，应由政府全部承担其投入。但在现实的执行过程中，由于地方经济、政治和文化等各方面的原因，政府并没有真正承担起“义务”的责任，导致很多地区由于政府责任的缺失，儿童的义务教育受不到保障。三级办学（县办高中、乡办初中、村办小学）、县乡两级管理制度和投资体制的执行偏差导致地区差异的扩大。这些年来，由于农村义务教育规模不断扩大，加之一些地方经济发展水平不高，乡镇政府财力薄弱，难以支撑农村义务教育的发展。农村义务教育必然遭遇资金障碍而困难重重，从而加剧了义务教育的不均衡。

3、传统文化价值观念的影响

中国传统文化的价值取向有三个明显的方面：一是重传统和重权威；二是重功名和官本位；三是重忠孝和顺从。“学而优则仕”成为受教育者的最高境界，人们把当官作为光宗耀祖的重要事业，“升官发财”也成为人们追寻教育的目的。因此，在教育对象上完全忽视了广大民众，在教育过程、方式以及内容的选择上，也是紧紧围绕培养“仕”的不同层次的需要来设置。把这种教育的价值观念投射到今天，即是如今的“精英教育”、“英才教育”，教育的一切活动都是围绕着培养社会精英而进行，教育机会严重的不公平。在一些贫困地区和一些地区的贫困阶层，还存在着陈旧的、低层次的、与贫困经济相生相伴的贫困文化，这种文化禁锢着人的思想意识和行为，以致成为制约教育健康发展的障碍。

三、促进我国义务教育均衡发展的对策建议

针对以上我国义务教育中存在的非均衡状态，笔者提出以下建议：

1、加快经济建设，缩小区域经济差距

经济的落后是导致义务教育不能均衡发展的根本因素。从宏观上来看，区域经济对教育的支持是教育发展的关键因素，经济的差距直接导致了我国区域间、城乡间教育供给的差距。从微观上来看，学校自身的建设和发展也依赖于经济条件的允许。在教育内部进行的一系列改革和发展，如布局调整、办学条件的改善、经费的增加、教师培训培养和工作生活待遇的提高等无一不依赖于地方经济发展而提供的雄厚的物质条件和资金保障。因此，想要从根本上解决义务教育发展的非均衡问题，必须首先加快发展，逐步缩小区域的经济差距。

2、建立以政府为主的经费保障机制，完善义务教育财政转移支付制度

政府在提供教育这个公共产品时，应把实现教育公平作为最重要的目标和理想。政府在制定教育政策的过程中，始终把教育公平的理念贯穿其中，使制定出的政策能最大限度地整合、平衡各种不同的利益要求，形成一种有效地利益平衡机制，满足社会公众的合理需求，实现教育的公平。加大教育财政经费的转移力度，促进地方政府之间的财力平衡，建立中央与地方相结合的财政转移支付模式，提倡教育财政经费转移形式的多样化。建立一套法律保障系统，保证转移支付的公平性、时效性和效益性。建立公共财政体制，倡导在资源分配中对义务教育的合理投入。公共财政应该加大对教育经费的投资额度，特别是对义务教育的投资额度。多元化渠道增加义务教育资金投入。完善制度激励措施，吸引更多的民间资金投向教育事业，以解决教育经费不足的问题。

3、加快制度创新

在现行体制范围内，通过采取以均衡为导向的管理手段，努力淡化现行教育政策的非均衡导向，控制义务教育差距的进一步扩大。一是建立公办与民办相结合的办学体制。允许一定数量的民办学校的出现，以减轻我国政府办学的压力。在一些落后地区允许个人资本参与建立民办学校，解决当地儿童的义务教育问题。在城市里，个人民办学校的出现，也可以满足社会一部分人群的择校需要和缓解近几年初中生源急剧增加的现状。当然我们所鼓励的民办学校不是贵族学校，而是特色学校，其办学条件、师资水平与公立学校相对均衡，学生可以根据自己的需求来选择适合自己兴趣、特长的学校，力求为每个人的发展创造更多更平等的机会。二是加强办学条件的制度化建设。国家出台政策，通过学校建设标准的法律规定，科学合理地制定中小学基础设施基准，约束政府合理分配教育资源，使每所中小学校都能按照法定标准，拥有大体均等的物质条件和师资队伍，从而在义务教育领域形成一个公平竞争的环境。大力改造薄弱学校，重视中小学危房改造工程，同时完善学校管理机制，在人事、物事上都建立基本标准，在经费上予以一定的扶持，保证全国的孩子享有基本平等的义务教育环境。三是建立公平的招生机制。义务教育阶段在公立学校必须坚持“就近、免试入学”原则，杜绝择校风的盛行。在公立小学、初中就近入学所辖片区的划分上，应尽力达到生源分配的相对均衡。严格限制择校生比例和收费标准，力争每年有所降低；将择校生纳入当地统一招生计划并及时公示，力图早日实现公平的招生机制。四是优化教师培养与流动机制。教师资源的合理配置是实现义务教育均衡发展的关键。国家在培养高素质教师队伍的同时，应采取强制或扶持的政策，鼓励教师到农村或薄弱学校任教，尽量缩小重点校与薄弱校之间、城乡学校间教育质量与效益的差距，使农村中小学生和薄弱学校的学生也能享受高质量的教育。通过建立教师工作轮换制度、对口支持制度、定期支教制度、师资培训制度、教师工资保障制度等，优化教师结构和分布。

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【作者简介】

殷伟民，陕西师范大学2006级教育硕士．