我国高等教育财政投入模式革新

我国高等教育财政投入模式革新

汤守宏

[摘要]我国高等教育投资面临着投入不足、效益不高、事权财权不统一、拨款依据不合理、收费标准不科学、多元化筹措政策力度不够、生均教育经费总体水平偏低等突出问题，需要明确财政性教育经费投入的目标，明确各级政府、教育主管部门对教育的责任和分工，完善公办高等教育成本分担制度和学生资助制度，通过采取财政拨款为主渠，经费逐步增长；促进社会捐资，实施基金运作；科学确定教育成本回收政策；多重目标合理拨款；运用财政政策促进多渠道筹集教育经费；进一步完善高等教育学生贷款资助体系；提高资源的使用效益；支持私立高校发展；加强评估投入：实行法人治理等实现我国高等教育财政拨款模式革新。

[关键词]我国；高等教育；财政投入；模式革新

[中图分类号]F810.453 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194(2009)24-0070-04

一、改革开放后高等教育财政体制及模式

1　高等教育财政体制

基本经历了4个阶段：

(1)“分灶吃饭”。即1980年确定除中央高校的经费仍由中央政府负责外，各省市地方高校所需经费由各省市区省级政府负责。

(2)“财政切块、分级负责”。即高等学校的教育事业经费由中央和地方两级财政各自切块安排、分级负责。

(3)“优先安排”。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出：“在今后一定时期内，中央和地方政府的教育拨款的增长，要高于财政经常性收入的增长。”该规定体现了国家对教育经费优先安排的原则。

(4)“分税制”阶段。从1994年起，国家开始实行分税制，进一步明确了各级政府在教育投资方面的责任及其财源，也进一步调动了各级政府增加教育投入的积极性。

2　高等教育财政拨款模式

(1)“基数加发展”拨款模式。即按事业机构规模的大小或事业的需要确定各种人员编制、房屋和设备标准、行政和业务费用开支额度，在此基础上进一步核定高校拨款时，主要以“基数加发展”方式来分配经费。

(2)“综合定额加专项补助”拨款模式。1986年颁发的《高等学校财务管理改革实施办法》，提出对高等学校教育事业费的拨款办法进行改革，把原来的“基数加发展”拨款方式改为“综合定额加专项补助”。同时重申“包干使用，超支不补，节余留用，自求平衡”，自主统筹预算经费。

二、我国高等教育投资面临的突出问题

1　投入不足

衡量一个国家教育经费多少的主要标志，是看教育经费占国内生产总值(GDP)的比例。1998-2000年国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例分别是2.55％、2.29％、2.87％，进入新世纪后的2001-2006年，国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例仍未达到4％的规定，分别是3.19％、3.52％、3.28％、2.79％、2.82％、3.01％。具体到高等教育经费，约占教育总财政投入的20％。因此中国高等教育财政性经费在国家总教育经费不足以及高等教育财政经费占总教育经费比例不高的双重作用下显得捉襟见肘。而1995年公共教育经费占GDP的比重世界平均为5.2％，发达国家为5.5％，发展中国家为4.6，最不发达国家达到3.6％，而我国仅为2.41％。2000年日本、韩国、美国、加拿大、法国等国家财政性教育经费分别占国民生产总值的3.5％、3.82％、5.75％、5.25％、5.83％。根据世界银行2001年的统计，在1999-2000年度，澳大利亚、加拿大、法国、日本、英国和美国等高收入国家公共教育支出占GDP的均值为4.8％，而哥伦比亚、古巴、约旦、秘鲁、泰国和突尼斯等中低收入国家公共教育支出占GDP的均值为5.6％。如果达到4％的规定，那么1998－2006年国家财政性教育经费支出为44811.392亿元，而实际仅33256.57亿元，相差11554.82亿元。如以同期国家财政性教育投资高等教育的资金占国家财政性教育经费总支出33.55％推算，则国家投资高等教育的资金按规定少投入3876.64亿元，远高于高校银行贷款2000亿元的规模。

2　效益不高

由于校均学生规模小，我国高校生均消耗的高等教育资源大大高于国际标准。1999年在校生超过3000人的普通高校的比例仅为45.2％。我国高校的生师比也不高，1999年全国普通高校的平均生师比为12：1。在科学研究和成果转化方面也存在着严重的低效益问题。究其原因，在于高等学校缺乏科学的成本核算机制与竞争机制，在制度安排中漠视了成本效益在高等学校经济运行中的重要性。

3　事权财权不统一

由于财政性教育经费的财权、事权不统一以及教育经费预算等级较低而造成一系列问题：一是教育经费预算数量相对弹性较大，缺乏透明度：二是教育发展和政府对教育的拨款脱节；三是教育部门无权行使有效的宏观管理权与调控权，造成教育资源浪费。

4　拨款依据不合理

“基数加发展”实施起来较为简便，但没有考虑生均成本和规模效益。因此不易克服拨款中的盲目性和制止不正当的开支行为。由于“综合定额加专项补助”新模式所依据的“生均成本指标”是前一年的决算数而非符合本年实际的成本额，因此仍无法反映当年物价波动对生均成本的影响，也不能准确地反映财政性教育经费的使用效率。

5　收费标准不科学

国外许多国家对高等教育的收费标准均有明确规定，如澳大利亚政府曾规定高校基本收费标准为直接教育成本的20％；美国高等院校生均学费占居民人均可支配收入的比例，从20世纪60年代至80年代中期一直在20％左右，其中公立院校在10％左右，私立院校在45％～50％之间。学费占高等学校学生直接成本的比例，印度为18％，肯尼亚公立和私立学校分别为11％和42％，印度尼西亚公立和私立学校分别为11％和20％。而我国现行教育法和有关行政规章也均未对学费标准做出明确规定，《高等教育法》虽然提出了应按国家规定缴纳学费，但对学费的确定原则、程序、基本依据等重要问题却没有明确规定，这就导致了操作上的主观性和随意性。

6　多元化筹措政策力度不够

私人捐赠是国外名校重要的收入来源，哈佛大学至1997年所获捐赠市值高达110亿美元，麻省理工学院至1998年所获得捐赠市值达36.781亿美元，耶鲁大学至1999年所获得捐赠市值达72亿美元。很重要的原因是政府实行了鼓励捐赠的政策。中国虽然也颁布了捐赠法，但在具体税收政策上并没有明确的规定。企业投资也是高校经费、特别是科研经费的重要来源之一。大学通过合同研究、专利出让、联合科研、联合培训等方式，竞相从企业获取经费。对这些投资者，也应在税制上给予一定的政策优惠。另外，中国民办高校的发展长期受国家政策的制约，中

国《教育法》规定“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”；《高等教育法》也相应规定“设立高等学校……不得以营利为目的”。因此，其投资、集资、融资、承包制的合法性都成问题。

7　生均教育经费总体水平偏低

1998年按购买力平价计算的OECD国家大学生均教育经费平均为11720美元，超过1万美元的有澳大利亚、奥地利、加拿大、荷兰、挪威、瑞典和瑞士，最高的是美国，达19802美元。高等教育生均经费总体水平偏低造成了我国一些高校校舍不足、设备落后、图书短缺、教学业务经费短缺和基本支出难以维持等一系列问题。如果考虑到我国高等教育区域间的巨大差异，这种矛盾更加突出。

三、完善高等教育财政体制必须思考的问题

(1)明确财政性教育经费投入的目标。各级财政部门和教育主管部门应当按照有关法律制度规定，在“十一五”期间执行财政性教育经费占GDP4％的目标。

(2)明确各级政府、教育主管部门对教育的责任和分工。在教育财政管理上，政府的主导地位是显著的，政府对教育的管理思路和手段直接影响到教育的整体发展。因此，代表政府管理和行使财政权力的各级财政部门，应当按照客观经济规律和教育规律的要求，利用价格、税收、市场准入和退出条件、补贴等各种经济杠杆，通过对各级各类学校经济利益的调整、控制，引导其经济行为和业务行为，完成财政管理目标。从预算资金安排、使用和所产生的绩效来看，各级财政部门、教育主管部门在公共教育预算管理体制的运行中发挥着非常重要的作用。首先。财政部门要根据本地区财政收入、相关法规和地区发展规划等作出公共支出的总量安排，在主要的领域或部门间进行支出安排，如安排多少比例给教育、卫生、科技、公用事业；之后财政部门要会同教育主管部门共同进行对某个部门或领域中的分配，如在教育部门内，分配多少给高等教育、中等教育、初等教育等；继而教育主管部门在前面分配的基础上，再将资金分配给各个学校、单位以至关键项目，以保障财政性教育经费供给，维持政策一致性，提高资金使用效率。各级财政部门、教育主管部门应当既分清财权事权，又相互合作支持，以保证教育资金的使用效率和效益。

(3)完善公办高等教育成本分担制度和学生资助制度。高等教育成本分担是一种必然选择，与完善公办高等教育成本分担制度相关联的是完善学生资助制度。在国际上。从20世纪60年代早期开始，助学贷款就作为支持学生接受高等教育的重要资助方式。目前，世界上共有50多个发达国家和发展中国家已经实施了学生贷款计划。

四、我国高等教育财政拨款模式革新

1　财政拨款为主渠，经费逐步增长

《中华人民共和国高等教育法》第六十条规定：“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制”；“国务院和省、自治区、直辖市人民政府依照教育法第五十五条的规定，保证国家兴办的高等教育的经费逐步增长”。《教育法》规定：“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制，逐步增加对教育的投入，保证国家举办的学校教育经费的稳定来源”，“企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人依法举办的学校及其他教育机构，办学经费由举办者负责筹措”，可以说，“谁办学谁投资”是我国高等学校经费筹措的基本原则。公立高校在学校规模扩大的过程中如果资金不足，应当是由所有者去解决。但中央和地方财政性高等教育拨款占高校总总经费的比重却从1995年的69.32％和72.61％下降到2005年的50.05％和43.12％，分别减少了19.27和29.49个百分点。如果说中央高校还是以财政拨款为主的话，哪么地方高校就已经明显为辅了。因此，应提高教育经费在GDP中的比例。将教育经费预算继续贯彻“教育支出占财政支出的比重每年提高1个百分点”的财政支出方案，使我国高等教育的支出占GDP的比重逐步达到国际平均水平。同时，明确各级政府的教育投入责任，使财政对高等教育投入总量及生均水平的每年递增幅度，至少不低于同级财政支出的增长幅度。

2　促进社会捐资，实施基金运作

1993年，中共中央、国务院就在《中国教育改革和发展纲要》指出，要“改革对高等学校的拨款机制，充分发挥拨款手段的宏观调控作用。对于不同层次和科类的学校，拨款标准和拨款方法应有所区别。改革按学生人数拨款的办法，逐步实行基金制”。教育基金是由社会捐资设立，由专门机构进行投资运作，投资收益用于资助教育事业的新型基金。教育基金能在短时间内把社会闲散资金聚集起来，通过专门机构，在基金增值的前提下，以弥补教育投入的不足。从长远来看，这是一种发展趋势，在中国市场经济体制的建立并不断完善，改革政府对高校的财政拨款机制的条件下，逐步实行高等教育基金制时机已经成熟，应逐步设立和实行教育基金制。

3　科学确定教育成本回收政策

科学确定高等教育财政成本回收政策，需要考虑以下几个方面的问题：

(1)科学确定成本回收水平。提高大学学费虽然对整个高等教育系统有益，但有必要考虑那些处于该系统边缘的人可能受到的影响。虽然中国高校应该收多少费用还是一个有待探讨的问题。但应根据各地区和各收入阶层的差别来考虑，将成本回收的水平确定在一个较为合理的水平。

(2)成本回收要与适度收费和建立完善的助学制度相结合。要解决成本回收政策的实施必然会导致部分低收入学生因学费问题而上不起学的矛盾，必须建立和完善助学、奖学制度。以弥补成本回收带来的负面影响。

(3)发展民办高校。让民办或私立高校适当引入经济支付能力标准选拔学生，以满足一部分读得起书的学生的求学愿望。所以私立高校对减轻公立高校的压力，缓解人们日益增长的对高等教育的需求与政府不断下降的财政支持的能力之间的尖锐矛盾。

4　多重目标合理拨款

(1)公平目标。根据当量学生数和不同类别、不同专业合理的生均成本作为拨款的基本依据，体现学校之间在占有政府拨款上的公平。保证学校工作的正常运行。

(2)效率目标。根据学校人力、物力、财力资源利用效率拨款，以促进学校资源利用效率的提高。逐步建立科学的学校资源利用率指标体系，作为评价学校资源利用率和拨款的依据。

(3)效益目标。根据毕业生对劳动力市场和社会经济发展的适应程度，根据学校科技发展水平和社会效益进行拨款。逐步建立相应的评价指标体系，作为衡量学校资源利用社会效益和拨款的依据。

(4)政策目标。根据政府的高教发展的政策拨款：为避免高教引入市场机制固有的缺陷，以及由此引起的高教在总量与结构上的失衡，为适应经济与社会发展的需要，政府必须制定并不断调整高等教育的发展政策，包括总量发展与结构调整，并运用拨款手段进行宏观调控，从拨款数量上体现数量控制与结构调整政策。

将上述多重目标合理组合为量化的、客观的、可操作的拨款公式，并定期调整，根据综合拨款公式在学校间分配拨款，其中1为标准拨款基金，2～4为浮动基金。实施方案：近期内，拨款分配以公平目标和政策目标为主要标准，随着时间推移，逐步提高效率与社会效益目标的比重。因为效率与效益目标量化有较大难度，而且影响它的因素除内部因素以外，还有有关体制不到位等外部因素：以现有拨款实际数为拨款基数，将高教拨款逐年增加的增量部分，按浮动基金确定；对不同地区、不同隶属关系、不同类别和专业的学校，在基本拨款公式基础上应有所区别。实施步骤是可先在国家教委直属院校或某一省区院校进行试点，总结经验、修正方案逐步推开。

5　运用财政政策促进多渠道筹集教育经费

通过产业化来形成教育经费的自身造血功能。①积极吸引社会资金和社会力量办学。可以通过鼓励社会集资的方式利用社会资金，这其中可以考虑发行教育彩票、教育公债等形式；也可以探讨办学方式的转变，采取兴办私立学校或民办公助、公办民助学校等办法，利用社会力量办学。②应积极倡导社会捐资助教，不仅对于国内要积极引导。而且海外同胞历来有关心祖国教育的传统，要加大对他们的宣传，积极利用外资。③学校的后勤要进入市场，要大力发展后勤社会化。④要把教育作为一项产业来经营，在注意提高教育资源与教育服务质量的同时，要使其朝着规模化方向发展。⑤作为非义务教育产品的接受者，按照市场等价交换的原则，需要对教育产品的提供者进行付费，即付学费，这也是教育经费来源的一个重要的组成部分。⑥积极推动以高校科研力量为依托的科技型校办企业和企业集团发展，要走出一条以商养学，以学促商的路子。

6　进一步完善高等教育学生贷款资助体系

要探索银行、高校、社会中介机构协调合作的借贷管理体制，结合社会信用机制建设，促进贷款的发放和回收。要加强贷款资助的信息服务，避免弱势群体得不到充足有效的信息。

7　提高资源的使用效益

国家要进一步鼓励高等学校充分发挥其人才优势和科技优势。在全面完成正常的教学与科研工作的基础上，广泛开展各种社会服务活动，拓宽高等教育的经费渠道，使学校创收收入和社会捐赠逐步占到全国高教总经费的15％～20％，推动高等教育事业更快更好地发展，为改革开放，发展社会主义市经济服务。

8　支持私立高校发展

政府可以采取“赠地”、“赠产”、“无偿租用土地与设施”以及财政拨款的方式，给予有条件的民办和私立高校实在的支持。国家对于民办和私立高校的教师，应实行一视同仁的政策与待遇，留住和吸引国内外一流人才到我国民办与私立高等学校任教和管理。一些公立高校可以进行“转制”的改革，或创办产权多元的高等教育机构。有的高等教育机构可以引入外资，建立对外合作机制。

9　加强评估投入

陕西省根据教育部本科教学评估各项标准的规定测算，公办高校要达到评估标准的要求需投入资金36亿元。在生均教学科研仪器设备投人方面，在23所需要评估的院校中，要达到合格标准，有17所需要投入40751万元，其中13所的投入超过1000O万元，要达到限制招生标准，有12所需要投入11645万元。在生均图书投入方面，要达到合格标准，有24所学校需要投入10944.8万元，要达到限制招生标准，有11所需要投入1785.8万元。在生均教学行政用房投入方面，要达到合格标准，有22所学校投入31.04亿元，要达到限制招生标准，有12所需要投入5亿元。这在全国具有普遍性。因此，建议加强评估投入、加大基建经费投入，安排基建专项款。

10　实行法人治理

一方面，应该认真借鉴国际上的BOT经验，继续推进我国高等院校的后勤社会化改革，真正将高等院校承担的后勤工作交给社会兴办，以减轻高等院校不合理的开支压力，提高其运营效率。另一方面，应该根据高等教育的产业化特征，按照政事分开的原则，对公立高等教育实行法人化管理。同时，在继续加大政府投资力度的基础上，依据高等教育中个人受益程度相对较高的特点，按照投资与受益的对称性原则，应该适当控制公立高等院校收费标准，进一步规范我国公立高等院校向公办民助转变过程中的经营行为。