美国基础教育财政公平保障体系述评

从上世纪70年代开始，美国基础教育财政支付的核心理念出现新的转向，开始从追求水平平等转为追求垂直平等、从关注投入公平性转为关注产出充分性，而改革手段也从过去的报告呼吁转为各类教育财政立法与诉讼，不断推动基础教育的优质均衡发展。美国基础教育财政的公平能得到有效的反映和不断发展依赖于其多层次、系统化的保障体系，主要体现在教育财政分配中的价值理念保障、测度技术保障以及法律制度保障。

美国 基础教育 财政 公平

出于对自由价值的崇尚和教育效率的追求，分权型的教育体制更符合美国纳税人的需求。美国基础教育经费主要来源是各学区的房地产税，这使得生均教育经费因各学区房地产价值的差异而不均[1]。由美国各学区间贫富差距带来的教育资源配置不均，最终导致了教育质量发展出现失衡。为此，如何保障教育财政的公平配置一直是美国基础教育政策制定的关键。从上世纪70年代开始，美国基础教育财政支付的核心理念出现新的转向，开始从关注学区平等转为关注学校平等、从追求水平平等转为追求垂直平等、从满足财政公平性转为满足财政充分性，而联邦与州政府的改革手段也从过去的报告呼吁转为各类教育财政不公的法律诉讼，不断推动教育的优质均衡发展。美国基础教育财政的公平能得到有效的反映和不断发展依赖于其多层次、系统化的保障体系，主要体现在教育财政分配中的价值理念保障、测度技术保障以及法律制度保障。

一、价值理念保障

市场机制虽然可以很好地体现社会资源配置的有效性，但无法实现配置的公平性。作为美国联邦政府基础教育财政分配的核心价值基础，公平理念主要有两种认识，即以哈耶克观点为首的坚持程序正义的机会公平论和以罗尔斯观点为代表的社会正义的结果公平论。哈耶克强调自由至上主义，认为政府只要确保市场过程本身的合法性是公正的，那么就是公平且正义的[2]。换言之，基于程序正义，政府在社会资源配置中应遵循中性原则，反对政府管制以及经济生活的政治化。而罗尔斯强调结果平等的社会正义，认为人人都应享有同等的权利和获得同样的成就，社会应对不利地位者补偿。政府为此应选择性地对部分部门进行补贴或征税，以实现社会最大的善为基础进行管制调节。因此，联邦政府在财政分配政策制定过程中既要兼顾社会正义缩小社会阶层间的不平等，又要注重资源的使用效率确保社会的持续发展。基于这两种公平观，美国教育财政政策从上世纪90年代开始从关注投入的公平性转为重视产出的充分性，体现在其财政分配原则的树立与分配模式的转变。

1.树立财政分配原则

美国基础教育财政配置长期以来遵循公平性原则，其具体可以划分为水平公平、垂直公平以及财政中性三类具体的实施准则。首先是水平公平（horizontal equity）准则或称横向公平准则，即相同特性学生应获得同等教育对待，教育资源配置应数量均等。如基础教育经费的分配通过定额拨款的形式，确保辖区内所有适龄儿童获得同样额度的教育拨款。其次是垂直公平（vertical equity）准则或称纵向公平准则，即根据不同特性学生的需要予以不同的教育对待。该准则强调对弱势群体如经济困难学生、身心障碍学生、少数民族学生以及英语障碍学生等更多的资源分配。该类分配通常通过政府的专向拨款项目以及一般性教育拨款中的额外分配加权来保证特殊需要学生获得额外资源。美国各州通常会采用在基准补助模式或保障税基项目中融合学生加权数法体现垂直公平原则。最后是财政中性（fiscal neutrality）准则，即每位学生公共教育经费开支的差异应与学区的财富程度不相关[3]。财政中性准则是通过各州政府对学区政府不均等的财政拨款进行调节，通过政府政策调控来消除学区间教育经费的差异，确保基础教育经费的配置均衡。

然而，在过去机会公平逻辑主导下，基于投入的公平性原则始终无法解决因各学区房地产价值直接决定学区教育经费多寡而导致的学区间教育经费不平等问题。1989年，肯塔基州高院裁定该州基础教育财政体系缺乏宪法规定的充分性保障之后，美国近30个州发生了教育财政的诉讼案，人们开始审视拨款公式能否有效分配资源，并符合宪法要求的平等、充分且效率原则[4]。教育财政充分性是以承认个体和区域差异性以及享有权利平等性为前提，政府以社会正义为目的着重教育过程中的投入、过程、产出等因素公平的财政体制。具体而言，充分性（adequacy）原则主要可以划分为“事前充分”与“事后充分”两种配置准则。“事前充分”准则认为财政充分就是要求政府应为每位学生提供足够教育资源，确保他们都能获得适当教育。因此，教育财政分配应以充分为首要原则设计制度规则和标准，并以此规定财政分配的模式与方法[5]。“事后充分”准则是为每位学生提供同等的学习机会以及充足的教育资源，如教育资金、师资、策略、课程、教学等，并能针对不同学生、学校或学区的特殊需求予以足够的调整和资助，确保所有学生最终获得高标准学业成就[6]。

因此，充分性原则指导下的充分性财政分配政策可以理解为充分性教育产出水平与教育财政充分性水平两个部分。充分性教育产出水平是从保障学生获得社会竞争能力、各州拥有国际竞争实力的人力资源角度出发，关于学生读、写、算等基本能力与相关知识和技能的教育产出标准[7]。教育财政充分性水平是基于充分性教育产出水平从整体上核算平均教育成本，并根据学生个体差异进行调整后得到微观层面的充分性教育成本。

2.转变财政分配模式

教育财政从“公平”到“充分”的转向，反映了决策者对教育公平本质问题理解的深化，即减少教育投入中“有”与“没有”之间差距的同时，开始强调提升学生学业成就。财政分配价值理念的转向带来的是分配模式的转变，即从强调教育成本的公平投入模式（inputs model）转为强调教育成效的充分产出模式（outcomes model）（见下表）[8]。

二、测度技术保障

为保障充分性教育财政分配的可行性，许多学者、专家对于“充分”成本测算进行了激烈的争论和设计。教育财政的充分性应根据教育目标和最低行为标准等方面进行界定，因此在充分成本测算的技术流程上通常有三步，即首先应确立适当的、宏观的教育目标，并将该目标具体分解为可操作的行为目标。如“适应社会的交流能力”可以分解为语言课成绩、演讲水平、获奖情况、阅读成绩等行为因子。然后是根据行为目标和期望为学生、学校以及学区设立期望的最低行为标准，并核算出达成这些预期标准所需要的基本教育经费[9]。具体经费在不同学区的测算过程中有所不同。

1.成本函数模式

该方法假设学校处于有效运转，学校投入与学生产出之间存在教育成本函数的非线性关系。该模式将学校的产出以及学校教育资源建立为一个教育生产函数，即学校产出（如学生学业成就）与学校的直接投入向量（如师生比、教师工资等）、学生特征向量（如残疾儿童比例、学生人数等）、学生家庭特征向量（如家庭收入、小区平均收入等）以及学区经济水平向量（学区居民平均收入、税基、税率等）建立函数关系，并获得对应不同学业成就的所必需生均教育支出。该模式能够对学生需求与资源成本的差异做出准确测算，从而有效预测出一个固定规模的学区既定产出所需的教育成本以及提供有效的相对成本指数。由于教育产出的多元性以及影响因素的复杂性，该模式的统计公式往往复杂和深奥，虽然有较高的准确度、信效度，但是不利于政策制定者和广大教育工作者接受和采用。

2.示范学区模式

该模式首先根据学生学业成就水平高低，在州内选出一组被认定为符合充分、高标准教育的学区，然后测算该学区的基本教育支出（如教师工资、学校管理费用等，不包含特殊教育、交通补助等特殊专项经费），最后根据这些示范学区的基本教育支出进行加权平均获得该州的有效充分支出。经过加权测算的充分支出水平可以通过不同学区的生活成本以及收入因素进行调节。其中，在选取示范性学区时，应选择大小和规模相对平均的、人口统计相对同质的、处于州平均支出水平以下的学区。示范学区法是通过样本统计模型计算充分教育经费的模式，是以学生的测算学业成就以及相关测评数据为测算依据的。因此，当各学区学生人口分布不均、特征差异较大时，充分性教育经费的测算结果会有很大偏差。

3.专家评估模式

该模式是一种从下至上的研究模式，首先假定专家都能进行客观、权威的评估，然后由教育领域中的专家和行政人员组成评估小组。小组成员依据学校的班级规模、人员配置以及其他相关评估要素定义“示范学区”，为不同年级、性别以及特殊需求学生设计有效的教育策略，并以此评估确定每位学生获得较高学业成就所需要的教育资源，并根据相应的价格指标体系将这些资源要素进行价格核算，最终获得该学区的基本教育经费投入。该模式通过明确学生高产出所需的各类投入要素，并根据不同地区物价、学生需求以及学校规模等进行调节测算，易于决策者理解并推广。但是由于教育策略、影响要素以及学生学业成就的评估关系都处于一种模糊和人为认识的水平上，专家的评议往往带有主观判断差异，而缺乏客观统计数据的科学支撑。

三、法律制度保障

联邦政府通过法律途径不断推动基础教育体制的改革步伐，以法律诉讼的形式促使各级政府在制度上解决教育不平等问题。上世纪60年代开始，美国教育财政的充分性和公平性成为基础教育法制的主题，政府自上而下颁布的教育法案与各地自下而上涌现的教育财政诉讼共同推动着基础教育的均衡发展。

1.法制保障的内容

美国基础教育财政分配的法制保障主要可以分为联邦政府和州政府两个层次。在教育财政的各类诉讼案件中，法院裁定的主要依据是美国联邦宪法的公平保护条款、各州宪法的公平条款以及州宪法教育条款。首先，联邦宪法作为世界上持续时间最长的宪法，其条款有很大的伸缩性和很宽的覆盖面。联邦宪法许多条款都与基础教育财政紧密相关，是美国基础教育财政法律体系的框架部分。例如宪法的第一条以及宪法修正案的第一条、第四条、第九条、第十条及第十四条都涉及到了基础教育财政，其认为基础教育事业与国家国防和社会稳定密切关联，且涉及到公民的言论、出版以及宗教权利，联邦政府有责任和权力进行干预。联邦政府通过立法形式颁布了大量与基础教育财政分配相关的法案，并通过立法保障联邦、州与地方政府共同承担教育经费的投入。

其次，州教育法规作为联邦宪法的直接补充，是州履行教育责任的基础。由于美国公立教育的主要财政责任在州和地方政府，所以各州宪法中都明确作出了教育财政分配的条款。如纽约州的宪法中规定：“立法机关应规定建立并资助让本州儿童接受公立免费教育的学校系统。”[10]州政府会通过立法确立该州的建校标准、校长和教师的任职资格、学校课程大纲以及鉴定要求等。其中，各州法律会对本州基础教育经费的来源进行保护，明确地方学校收税的资格和税额。州政府根据州立法的精神，进行各类教育经费和资助的筹集及配置。

2.法制审查的方式

根据联邦与州宪法公平保护条款来对教育财政制度进行审查时，法院通常是审查学区生均经费的不均衡是否会对不同种族、性别的学生造成“嫌疑分类”，对贫困学生构成歧视，或学生的平等受教育权利是否因为教育资源的不充分而受到侵害，从这些角度来考量教育财政制度是否违背了宪法保护条款。一般来说，法院具体通过三种方式对教育财政制度进行标准审查。第一种是严格的检验测试（Strict scrutiny test）。在这种审查方式中，教育财政制度的合宪性必须满足较为苛刻的条件，裁定结果往往有利于原告。审查中，州立法机构与州政府作为被告，需要有充分的理由证明其对不同学区学生造成的“区别”是合法与合理的，并未构成“嫌疑分类”。这些理由必须是能满足州或者联邦整体利益或重要目标需要的考虑，同时并不存在更好或减少歧视程度的方法来满足州或联邦的重大目标或利益。第二种是合理的检验测试（Rational basis test）。在这类测试审查中，法院会采用较为宽松的标准，州政府只要能证明其政策中涉及的分类对待有合理的正当原因，该教育财政制度则合法。这类审查是联邦最高法院与大部分州法院采取的审查方式。为了能鼓励并支持地方政府及时、有效地管理和支持公立教育，不同学区存在生均教育经费差异在所难免。只要教育财政政策是符合州的整体利益的，往往被法院裁定为政策合宪。第三种是适中的检验测试（Sliding scale test）。这类审查方式是介于严格的与合理的两种审查方式间的中度严格审查方式，其既不轻易认定教育经费差异构成“嫌疑分类”，但又需要保护不利地位者的受教育权利。不同审查方式使司法部门和社会各界人士可以通过法律诉讼有效推动教育财政制度改革，不断解决教育公平与充分方面的不平等问题。

四、启示

“均衡发展，经费先行”，教育经费的长效投入与合理配置是基础教育均衡发展的根本保障。美国联邦政府通过理念、技术和法律等方面为基础教育财政投入与配置提供保障，为我国义务教育均衡发展提供了有益启示。其中，改革法案的颁布以及制度的设计都离不开政府对教育公平内涵的深刻理解与把握。

1.公平性教育投入是我国基础教育财政政策的合理选择

我国在上世纪80年代中期曾在广大农村地区实施类似于美国20世纪初高度离散的教育财政管理体制，即“以乡镇财力为主”普及基础教育制度，但由于乡镇间的经济发展不均衡以及乡镇财力的薄弱，造成教育支出差异巨大且农民教育负担过重。2001年农村基础教育财政制度调整为“以县为主”，中央和省级政府开始强化和负担起基础教育经费责任。这样的政策调整与美国上世纪60年代开始的基础教育生均支出均等以及纳税人公平等财政政策极其相似，反映了不同教育公平发展阶段的不同财政政策演变。在基础教育财政公平诉求阶段，我国各级政府的主要分配目标是缩小区域间、学校间、群体间的教育资源配置差距，实现“予以相同的人的相同对待”。当教育财政公平诉求由水平公平深入到垂直公平阶段时，各级政府的分配目标转变为确保处于不利地位学生享有公平教育权利，实现“予以不同的人的不同对待”[11]。各级政府应根据教育财政配置的“公平原则”对落后地区、薄弱学校以及因其他原因处于不利地位的学生进行积极性、差异性财政补偿，实现基础教育财政配置的垂直公平。尽管我国中央和各省不断加大转移支付的总额度，但是地方基础教育实际支出仍受到地方政府财力的影响。为避免出现地方财力越充足，基础教育支出越多的失衡情况，应建立以“财政中立”为拨款原则，实现地方基础教育财政能力均等的转移支付制度。

2.充分性教育产出是我国基础教育财政政策的研究方向

美国目前已经进入了基础教育财政的充分阶段，即从以“受教育机会”为导向关注基础教育生均支出均等与纳税人公平阶段，转变为以“教育成就”为导向的基础教育财政“充分性”，关注人人享有充分的教育财政保障和获得能达到最低教育成就标准的充足资源。当我国适龄儿童都能享有免费且平等的基础教育入学机会后，人们对基础教育财政的要求必然会逐渐转向以“教育成就”的充分性教育财政。对于即将面临的基础教育充分性财政政策，决策者必须要解决好基础教育阶段学生学业成就标准的设立问题，以及达到这些国家或地方规定的教育标准需要哪些教育资源或“生产要素”，如何确定这些成本[12]。这明确了我国基础教育财政未来的研究方向，即从主要关注教育经费的投入与分配的公平问题转为关注教育的投入与教育产出关系的效率问题。同时，由于教育财政充分性要求满足不同学生不同发展方向的需要，资源配置权将由学校、教师等一线工作者掌握，以便准确界定学生教育需求，设计有效教育策略，提升经费投入效益，政府应采取非针对性、非特殊性的一般性转移支付模式进行拨款[13]。

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参考文献

[1] Odden，A.The new school finance：Providing adequacy and improving equity.Journal of Education Finance，2000（25）.

[2] 顾肃.当代西方政治哲学中的社会公正理论.河北学刊，2007（6）.

[3] Allan R.Odden.School Finance：A Policy Perspective.Boston：McGraw-Hill，2008.

[4] 张维平，马立武.美国教育法研究.北京：中国法制出版社，2004.

[5] Berne，R.Equity and Adequacy in Education Finance.Washington：National Academic Press，1999.

[6] Allan Odden.Moving From Good to Great in Wisconsin：Funding Schools Adequately and Doubling Student Performance.Madison：Wisconsin School Finance Adequacy Initiative Final Report，2007.

[7] Addonizion，M.From Fiscal Equity to Educational Adequacy：Lessons from Michigan.Journal of Education Finace，2003 （4）.

[8] Dianne Kaplan deVries.Lesson from elsewhere[EB/OL].http：//www.unh.edu/nhcpps/education/adequacy.htm.2011-03-04/2013-03-03.

[9] 方芳.评述美国教育财政充足的发展.比较教育研究，2010（1）.

[10] 袁衍喜.当代美国教育改革与教育立法.沈阳：辽宁教育出版社，1992.

[11] 李文利，曾满超.美国基础教育“新”财政.教育研究，2002（5）.

[12] 李祥云.美国基础教育财政政策演变及启示.比较教育研究，2009（2）.

[13] 王强.国外义务教育财政转移支付模式：比较与启示.教育研究，2011（3）.

[作者：王瑜（1982-），男，河北定州人，广西民族大学教育科学学院教师，教育学博士。]

【责任编辑 张茂林】