河北省农村水利设施投融资体制研究

［提要］ 本文针对河北省农村水利设施投融资体制现状，分析其成因，从宣传、政策、规划、渠道、监督等方面，提出应对策略。

关键词：河北省；水利设施；投融资

本文系2011年河北省社会科学联合会课题（课题编号：201101075）“河北省农村水利设施建设现状、成因及对策研究”的阶段性成果

中图分类号：F32 文献标识码：A

收录日期：2012年3月14日

当前，河北省农村水利设施维护投入不够、基础设施薄弱等问题仍比较突出。要解决这些问题，当务之急是要健全和完善农田水利建设投融资体制。

一、河北省农田水利投融资体制现状

“十一五”期间，河北省组建河北水务集团，搭建水利部门管理运营的融资平台。按资金性质积极整合涉农部门相关资金，集中财力，重点支持农田水利基本建设。充分吸引社会资本参与农田水利基本建设，为民营资本进入农田水利基本建设市场创造了公平竞争的环境。坚持农民自愿、注重实效、民主决策的原则，按照“一事一议”的方式，引导农民群众兴修农田水利工程。各金融部门对符合信贷政策的农田水利工程实行信贷扶持政策，适度放宽了贷款条件，扩大面向农户和投资者的小额信贷，基本上建立了符合我省省情的农田水利投融资体制。但是，问题仍不容忽视：投融资管理主体定位不准确，造成政府、事业、企业、合伙组织、农民个体责权不清，影响投资积极性和投资规模；农田水利规划、投资、建设、运行由政府多部门共同参与实施管理，投资力量分散；农田水利投融资的规范化、法制化进程缓慢，使投融资体制缺乏法律保障；各地农田水利投融资规模、政府财政投入水平差距较大，农田水利建设投入存在随意性和不稳定性，还未形成完善的水利投入稳定增长机制。

二、河北省农田水利投融资体制成因

（一）农民对农田水利的基础性、公益性认识不足，投资观念不能及时转变，筹资投劳积极性显著降低。农村税费改革和取消“两工”后，人们认为农村水利基本建设不搞了，因而没有及时依据市场经济规律，建立新的投入体系。同时，改革开放后，大量农民进城市从事第二、三产业，对农业的依赖性显著降低，而且农业比较效益低，农田水利产投比小，这就降低了他们对农田水利建设投入的热情和力度。

（二）“一事一议”制度带来高额交易成本。农民的自发分散性和村集体约束力的弱化，需要付出巨大的成本才能开会成功；农民对公共品需求不同，统一意见难、达成协议难、筹款难；农村中大量高素质的劳动力外出打工，参会多数是妇女、老人，文化层次低，很难表达自己的真实意愿。村委会提交审议的筹资筹劳方案往往难以通过，即使通过了一些村民也不主动交款，没有约束机制，导致筹款的交易费用上升；基层干部往往采取简单的工作方式，有的采取按“假指印”、“假签字”等方式进行，甚至“多事一议”等不规范行为，对以上行为进行监督十分困难。

（三）投资风险大，民间资金缺乏投资激励。农村水利设施建设具有投资大、风险高、资金回收期长的特点，并且农业比较收益低，投资农业基础设施很难获得预期收益。对于私人企业或民间资本来说，农村市场环境远不如城市，融资渠道狭窄，相应的社会服务落后，在农村进行基础设施建设投入成本高、效益低，对于逐利的企业来说，放弃农村市场，把资金投在城市是一种理性的企业行为。

（四）地方政府片面追求部门利益。当前各级政府官员主要是对上级负责，不愿提供花费资金多而短期显性效益不明显的农村基础设施，导致像农田水利等农村基础设施提供格局扭曲、甚至主体缺位。

三、河北省农田水利投融资体制应对策略

（一）重宣传。分村召开“三会”：村组干部会议、全体党员会议、村民代表会议；组织开展“三访”：对在家农户普遍访，对老干部、种养大户、困难户重点访，对外出务工农户书信访；突出进行“三讲”：宣讲活动目的、意义，宣讲文件精神，宣讲各级“以奖代补”政策。同时，通过悬挂横幅、张贴标语、新闻宣传、开辟网站专栏等方式，从而营造良好氛围。

（二）树法制。水利建设和管理中的许多方面仅靠政策规定并不具有强制约束力。国家应出台一部专门针对农田水利建设的法律，明确界定农田水利建设的性质、产权主体、投入主体、管理主体，确保农村水利基础设施在各级政府财政支出中的比重，或者确保某些水利基础设施财政支出占GDP的比重，确保农村基础设施建设资金有稳定的来源。同时，必须建立和完善农田水利建设资金的管理制度，确保资金投入的经济效益。

（三）立规划。结合第一次全国水利普查，科学确定水利长远发展、可持续发展目标，统筹协调社会需求、农业种植业结构调整、工程规划布局等重大事项，形成各级政府规划相互协调，总体规划和部门规划相互呼应，综合规划和专业规划相互衔接，中长期规划和短期规划相互结合的省级农田水利规划体系，为健全和完善职责明确、分工合理、权责清晰、规范高效的农田水利投融资组织管理体系奠定基础。

（四）创体制。根据农田水利的不同性质，建立以中央、省两级政府为主导，县乡财政适当配套，由中央、省、县乡、农民四位一体的农田水利基础设施供给体制。大型水利工程应由中央政府提供，在目前县乡财政比较困难的情况下，基本农田水利设施建设应通过省级政府对县级政府的转移支付来解决，即主要由省级政府“出钱”，县级政府“办事”的方式来解决；小型的农村社区内的基础设施项目，农民直接受益，并且投资不大，可以采取农民投入为主，政府适当补贴的方式来投资建设。

（五）拓渠道

1、财政渠道。农田水利项目公益性强，政府财政资金是投入的主要来源。

①充分发挥政府主导作用。2008年至2010年共争取省以上水利专项资金13.2亿元，其中2008年3.6亿元，2009年4.6亿元，2010年5亿元。据此测算，2010年省级财政对水利投入共10亿多元，今后10年年均公共财政对水利的投入高一倍，累计投入将达200多亿元。

②土地收益10%要确保专款专用。一方面要尽快出台办法，解决土地收益10%怎么提取的问题；同时，要建立省级跨区域统筹机制，我省地区差别较大，存在土地出让收入与农田水利建设投资不匹配的结构性矛盾，重点投向粮食主产区、贫困地区和农田水利建设任务重的地区。

③地方水利建设基金。水利建设基金是用于水利建设的专项资金，纳入政府性基金预算管理。目前，省财政厅、发改委和水利厅三部门正在起草实施细则。

④各市县依法收取的水资源费、河道工程修建维护管理。

⑤其他用于水利项目建设的财政性资金。省水利主管部门会同有关部门研究制定建设项目占用水利设施和水域的补偿政策，合理收取补偿资金用于水利建设。

2、市场渠道

①金融机构贷款。一是解决省财政贴息的范围、规模、期限和贴息率问题；二是发挥河北水务集团投融资平台作用，提高融资能力，保证南水北调配套工程和引黄工程建设资金。河北水务集团积极开展南水北调配套工程投融资工作，各大金融机构对集团融资给予了大力支持。

②政府投融资平台直接或间接融资。河北省国富农业发展有限公司和河北水务集团为主要省级水利项目建设投融资机构，负责省政府确定的省重点水利项目建设融资事宜。省政府采取资本金注入、国有资产划拨、国有土地注资等方式，支持水利项目建设投融资机构不断扩大资本规模，增加现金流，提高资信等级，提升融资能力。市、县政府要加强投融资平台建设，加大资本金注入力度，整合水利资产、资源、资本、资金，提高投融资能力。

③支持符合条件的水利企业通过上市和发行债券进行直接融资。支持符合法定条件的水利企业首次公开发行股票并上市，支持符合法定条件的已上市水利企业通过公开增发、定向增发、发行上市公司债等方式再融资，鼓励已上市水利企业通过并购重组、定向增发等方式实现整体上市。支持符合条件的水利企业发行企业（公司）债券，扩大直接融资规模和比重。加强债券市场产品创新和制度创新，鼓励符合条件的水利企业在银行间债券市场运用短期融资券、中期票据、中小企业集合票据和定向工具等多种债务融资工具融资；建立和完善中小水利企业直接债务融资担保机制，协调落实中小水利企业进行债务融资的风险缓释措施，积极鼓励符合条件的中小水利企业通过区域集优的方式发行中小企业集合票据。

④积极发展多种融资产品，拓宽水利项目融资渠道。支持银行业金融机构通过银团贷款分散大型水利项目风险。鼓励银行业金融机构联合融资租赁公司增强对水利建设的支持力度，发展大型水利基础设施设备和中小农田水利灌溉系统融资租赁服务。允许理财资金在依法合规的前提下投资有现金流、有收益的水利项目。积极稳妥探索水利建设贷款等涉农贷款资产证券化试点。

⑤用好税收政策。做好有利于农村水利基础设施建设的税制安排，充分利用税收优惠，合理引导民间资金投向农村水利基础设施建设；制定有利于农村水利工程基础设施实施多元化项目融资的税收政策；进一步健全农田水利科学技术创新的税收激励机制；加大对国家农田水利示范园区的税收政策支持力度；彻底纠正对农村水电站地下发电工程征收房产税的不良做法；采取更富于刺激性的税收优惠措施鼓励和扶持农村水利专业合作组织的发展；对农村水利基础设施观光旅游服务业实施最优的税收服务和优惠照顾；为动员农村水利企业进行清洁生产提供良好的税收激励；全面加强和规范对水利工程水费的税收征管，严防“跑、冒、漏、滴”。

⑥发行彩票。

3、社会投资。政府要制定优惠政策，引导投资集团、大型企业、外资、民间资本等投资水利项目建设。要打破部门分割和地区封锁，开放投资领域，扩大社会投资，鼓励社会资本以独资、合资、参股等形式，购买、兼并、租赁等多种方式，参与水利项目的建设和管理。

（六）强监督。加强对不同类型水利投资建设项目的管理，及时编制各级水利重点工程综合规划和专项规划，定期公布水利建设重点项目范围，为银行业金融机构加大支持力度创造条件。对纳入国家和省级综合规划和专项规划的重点水利项目，要明确拟建项目的目标、任务、进度、责任主体，细化资金管理办法；对国家补助的农田水利项目，各地要立足当地实际探索各类农田水利建设管理体制机制；对引入民间投资的小型农田水利项目，按照“建用两利”的原则，明晰农田水利工程所有权，落实建设和管理责任；对吸引民间资本进入的经营性水利项目，要发挥各级水利主管部门的行政监督和市场监管职能，落实水利项目法人责任制，严把水利项目立项审批、公开招标和工程建设质量，培育公平竞争的设计、监理、施工等建设市场。同时，完善水利项目信贷资金监督管理制度，尽快制定和完善水利项目信贷资金管理制度。对重点水利项目，要在媒体发布招标公告，严格实行公开招标、全程审计，充分发挥中介机构评审、舆论监督、群众监督的综合作用，保证专款专用。

主要参考文献：

[1]马衍伟.推进社会主义新农村水利基础设施建设的税收政策.经济研究参考，2008.

[2]李万超.农田水利建设筹资的“四不”现实和“四力”策略.金融博览，2011.

[3]光明网.期待“给力”农村水利基础设施建设.2011.