搭建以能力为本位的公务员系统培训模式

一、能力本位培训概述

“能力本位教育与培训”起源于二战时期的美国，用于对技术工人进行再培训，使之掌握业务技能。二战后一度衰退。本世纪50、60年代以后，随着系统论、控制论、信息论、行为科学等新兴学科的兴起又得以复兴，并逐渐发展为一种比较系统、完整的教育、培训体系。80年代初期，英国政府将“能力本位教育与培训”引进职业教育改革方案。90年代初又将高级公务员的培训重点定位于“能力本位”，并由国家指导开发了统一的能力基准。

能力本位培训是一种为能力为本，注重提高素质能力和培训结果运用的培训方式。它以结果为本，强调系统管理，注重培训效果评估。它是人本管理培训发展的新阶段，它是通过采取各种有效的培训方法，最大限度地挖掘、发挥、发展人的能力，把能力作为培训目标的新型培训模式。这种培训模式可以有效地消除“人情关系”、“权本位”和“钱本位”的各种消极影响，使公务员的管理目标、政策措施都围绕发挥每个人的能力设计、运作，从而做到各尽所能、各尽其用，促进个人与组织的共同发展。

二、我国公务员培训现状

(一)我国公务员培训概述

国家公务员培训是根据公务员的职务和工作需要进行的继续教育过程。它指国家行政机关通过法律、法规规定，运用一定的形式和方法，有计划、有组织地对公务员进行以提高政治素质、业务能力和工作绩效为主要目的的继续教育和训练活动。当前公务员培训主要有五种类型，分别为职前教育训练、任职晋升培训、专门职业培训、更新知识培训、出国进修开发，培训的主管机关是国家行政机关，具体负责培训计划、组织管理、经费保障、经验交流等各项工作，教育培训机构为各级行政学院、党校及高等院校等，公务员培训是全员参与，从新录用人员到高级公务员都要定期接受培训，采取长期和短期相结合、离职和在职相结合，定期和临时相结合等多种培训方式，既有一般的课堂理论讲授，又有案例研讨、专题报告、角色扮演等多种方法；公务员培训坚持理论联系实际、讲求实效、分级培训、超前性和个体性、按需施教原则。

(二)我国公务员培训中存在的问题

1、培训思想不端正。一方面是一些行政部门和公务员对培训不重视，有人认为部门工作忙，人手少，没时间培训，有人认为工作完成出色，用不着培训，有的认为上几天课解决不了实际问题，只是搞形式主义，上不上无所谓，另一方面是培训组织者认识上存在偏差，把一部分公务员的认识片面扩大化，认为他们不参加培训是不愿意学习，没有在参不参加培训的心理上作更加科学更加深入地分析。

2、培训投入不够。公务员培训组织机构没有固定的培训场所，没有齐全的现代培训教学设施，没有稳定的专兼职培训教师队伍和经费来源，许多培训组织管理人员为兼职，甚至出现非公务员组织培训公务员的情况。这种培训中人、财、物的严重馈乏，从根本上制约着公务员的培训工作。

3、培训内容结构不合理，造成学非所用现象。目前，公务员培训普遍存在这样的倾向：重政治理论学习，忽视经济理论学习，强调理论培训，忽视业务知识、技术知识和岗位能力培训；强调分层分级培训，忽视按需施教、分类培训；而且涉及增强能力、训练创造性思维和心理素质培训的内容也较少。培训的实践性较差，针对性不强，培训与使用相脱节，既使培训失去了目的，也使培训者缺少动力，造成学非所用的现象。

4、培训方式手段单一，培训质量不高。目前公务员培训的方式依旧是以面对面上大课为主，以教材为主，以课堂教学为主，教学过程中实践锻炼少、案例分析少、调查研究少，这种灌输式的培训，缺乏应用性，科学性、灵活性，不但难以提高参训者的学习兴趣，更无法着力培训公务员的能力，致使培训质量较低，学习效果不够理想。

5、培训需求分析缺乏。现代培训理论要求，培训必须首先搞好需求分析。它是确定培训内容设计的前提和依据。然而，在我们的一些培训中，这道必不可少的工序却常常给“精简”了。上级让学什么，就培训什么，既使搞需求分析，也往往强调需求的统一性、总体性多，忽略地区、人才层次、类别的个体差异，不明了需要培训什么和想学什么，使需求分析停留在大一统表面层次上，这样导致正规系统化培训多，联系政府工作和公务员实际问题培训少，只注重学多少知识，而不问能否转化为能力，何时能转化，造成培训针对性、实效性不强，培训与管理实践分离，知识与能力脱节。

6、培训效果评价机制不够完善，培训效果的作用发挥不够明显。目前公务员培训侧重于抓培训学习过程，忽视了培训效果的评价考核工作，未能采取科学有效的方法对受训人员所学的知识技能进行测验衡量，对受训后缺乏跟踪管理。而且，公务员培训与晋升之间存在“断裂带”，没有把两者结合起来，虽把培训结果作为公务员考核和晋升的依据之一，但把关不严，放松了培训成效、结果在公务员管理中的运用，出现了“培训与不培训一个样、培训成绩好坏一个样”的现象，给逃避培训的人员有机可乘。

7、培训机构不够完善，现有培训机构的培训能力有限，不能满足现实需求，培训基地建设落后。我国公务员培训工作的承担机构是国家行政学院、地方行政学院以及其他培训机构。国家行政学院主要承担高级公务员的培训工作，从1988年以来，国家行政学院就已经在公务员培训领域进行探索，取得了不少成果。但其他培训机构在培训上还没有形成特色，不能与国家行政学院的培训形成互补，而且教学设施较差、师资力量薄弱、教学方式陈旧，特别是市县两级培训基地建设落后，跟不上形势发展需要，有相当一部分培训基地已失去培训公务员这一主体功能，很难培训出较高素质的现代行政管理人才。

三、我国公务员以能力为本位系统培训模式的构建

系统培训模式就是通过分析培训需求、设计培训、实施培训和评价培训等一系列符合逻辑的步骤，有计划地实行的培训。以能力为本位的系统培训模式就是制定各级公务员能力标准，然后根據职业发展和政府工作需要，确定培训目标、制定培训计划、安排教学内容和师资、选择培训方法以及评估培训效果，从而形成培训的循环圈。

(一)对我国公务员进行培训需求分析，从而确立公务员的能力标准体系

1、英美国家的行政人员的能力标准体系

80年代初，英国政府引进能力培训，90年代初又将高级公务员的培训重点定位于“能力培训”，并由英国公务员学院经过反复调查研究，提出并确定了高级公务员的基本能力框架，提出了高级公务员的核心能力包含三个维度，每个能力维度又包含各自的具体能力标准：指挥能力维度(领导能力、战略思考和规划能力、完成工作任务的能力)，管理和沟通能力维度(管理人力资源的能力、沟通能力、管理财务和其他资源的能力)，自身的作为能力维度(个人能力、

才智、创造能力和判断能力、专业知识和业务能力)。公务员培训课程就是以这些核心能力作为标准来设计的，英国公务员学院的课程设计体现了以任务为导向、以提高技能为目标的公务员培训特征。

美国是全球最具活力的经济体，其公务员培训也最重视创造力与变革创造能力方面的培训，并且制定了美国政府公务员管理能力标准框架。所有公务员的基本能力包括口头表达能力、书面表达能力、解决问题能力、示范能力、人际沟通能力、自我肯定能力、应变能力、判断能力、技术应用能力九项。高级行政人员的核心能力维度包含领导变革能力、领导他人能力、成果驱动能力、业务敏锐性能力、关系建立与沟通能力五个。每个能力维度又包含具体的能力标准。

2、对公务员培训进行需求分析，建立公务员的能力标准体系

麦格希与塞耶(W．WgGehee and P．W．Thayer)于1961年提出了培训需求分析的三个层次，见下表。

麦格希与塞耶培训需求分析的三种方法

根据麦格希与塞耶培训需求分析的三种方法，本文设计了公务员培训需求的三个层次，见下表：

根据培训需求分析的结果，结合国内有关学者对公务员能力标准体系的分析，本文在培训目标的确定上，建立我国公务员的能力标准体系。本文认为，为了适应时代、组织、职位和自身发展的要求，公务员应该具备三大能力类型：基本能力、核心能力和扩展能力，每个能力类型又包含具体的能力标准。

公务员应具备的能力标准体系分析表

能力本位培训是建立在核心能力标准体系之上的一种培训方式，它强调系统管理，注重培训效果评估，培养公务员的“核心能力”或“关键性能力”。核心能力即特定职位上所必需具备的能力系统，它结合了职位分类中工作评价因素和品位分类中人员素质因素，是职位所需资格条件、技能与人员所具资格条件、技能的结晶体。特定职位能力系统一般由多项综合能力构成，一项“综合能力”由若干项“专项能力”构成，一项“专项能力”又由知识、技能、思维、观念和心理能力构成。

(二)培训设计和实施

1、能力本位培训内容的设计应以核心能力为本，辅之以知识、思维、观念和心理能力的培训

第一，知识：公务员的知识包括基础知识、岗位专业知识，岗位相关专业知识，根据不同的知识类型采用不同的培训方式，如培训基础知识和岗位相关知识可委托高等院校进行，培训岗位专业知识采用课堂和实践结合的方式。

第二，核心能力：核心能力内容对不同类别和层级的公务员而言是不同的，详见“公务员应具备的能力标准体系分析表”。

第三，观念培训：该培训的任务是改变受训者持有的与外界环境不相适应的观念。其主要目标是解决“适应”的问题。目前在企业组织培训中重视的观念是：战略意识，即在作具体工作时不忘组织的战略目标，彻底的“现场主义”，既重视来自工作现场的信息与需求：“自主管理”，让受训者成为自身工作的实践者和管理者。

第四，思维能力：该能力的培训主要是改变受训者固有的思维定势，学会以崭新的视角来看问题，更快地找到解决问题的方法，节省心理资源，在这一方面有名的培训方法当属“六顶思考帽子法”，该方法的价值在于帮助人们开拓思路，建立一种更为合理、高效的思维模式。

第五，心理素质：在实际工作当中，我们往往比较重视公务员的政治、业务等方面素质，忽略心理素质。例如在任职培训中，一般安排的都是政治教育和业务培训，很少有心理健康方面的内容。在社会转型时期，公务员面临着事业的成败、仕途的升迁，承担着赡养老人、抚养孩子等一系列重担，他们往往由于不堪重负而出现各种心理问题，严重影响岗位职责的履行。政府部门应通过多种渠道，有针对性地开展在职公务员心理健康教育和咨询工作。如在公务员培训时增加心理健康教育的内容，开设行政心理学、人事心理学、组织行为学等课程。针对公务员存在的不良心理，聘请心理医生到行政机关与公务员对话，提供心理咨询服务，解答公务员提出有关心理卫生保健方面的问题，介绍一些适合于自我心理调节的简易实用方法。

2、培训方式的选择要灵活多样，以提高能力素质，最优化培训效果为目的

第一，岗位训练法。岗位培训是在上司传、帮、带下的不离职培训和轮岗培训，公务员在被录用后都要经历一个试用期，都要在资深官员的指导下，进行岗位培训。挂职锻炼培训是岗位训练法的形式之一，是指将公务员选派到预先约定的基层组织和单位进行实践锻炼，并担任一定职务，这是一种注重实践性的培训方式。一方面能获取实际工作经验，另一方面从研究实践问题过程中提炼出解决问题的方法。去年末广东省启动的“十百千万干部下基层活动”，正是一种挂职锻炼的培训方式，既使干部受到一次深刻的党性教育，又提高了解决实际问题的能力。

第二，采用互动性、案例性的教育教学模式。即让学员进行切磋、探讨和争辨，找出原因和对策，碰撞出新思想、新方法，激发学员创造性地思维，提高学员分析问题和解决问题的能力，尤其是创新意识和创新能力。

第三，“菜单式”与“模块式”教学法。即由教育专家针对各专项能力，相应地设计学习单元或模块，为学员提供菜单式的学习内容。

第四，心理调适学习法。在心理专家主持下，通过心理测评，在小组互动中加深自我认知，据此制订个人职业生涯计划，追求自我完善。

第五，调研培训。按照理论与实践相结合的原则，组织公务员带着调研课题，深入基层一线，深入工厂企业，调查研究，了解新情况新问题，撰写调研报告，交流调研成果。这是一种培养理论联系实际的工作作风、提高科学决策和分析问题能力的有效培训方式。我们要健全公务员调查研究制度，制定和落实调研计划，促进这项培训活动的深入开展。

第六，脱产培训。即让公务员离开原工作岗位，集中到培训基地如行政学院、党校、高等院校，进行一定期限的严格管理学习训练，是一种封闭性的培训方式。这种培训在结束时一般配以组织开展专题考察和实地观摩活动，因而这种培训方式既能使受训者潜心学到扎实的基本理论，又能开阔视野，增长见识，培训质量和效果都较好。

3、培训机构创新，可借鉴西方发达国家公务员培训机构的做法，在我国形成培训机构的立体网络体系

第一，形成完善的政府主导、国家财政支持的国家培训机构。这是培训公务员的主体机构，主要轮训有一定层次的公务员，培养造就高素质行政管理人才。目前实行公务员制度的国家都十分重视这一培训机构的作用。美国有高级行政管理学院186所，还有行政管理研究机构300多所。在我国，党的十三大报告强调，把筹办国家行政学院列为建立公职人员制度的三大基础工作之一。另外在各个政府部门设立培训中心，有针对性地开展业务培训或是短期性的培训，主要针对部门内部基层和中层公务员。

第二，建立专门的公务员培训组织，可由市场或第三类组织来承担。它们主要根据各类各级公务员的培训需求开发出不同的培训课题，设计出多种培训项目。例如中国行政管理学会和地方行政管理学会就可以形成专门的公务员培训组织，参加此种组织的公务员可利用业余时间进行培训。

第三，充分发挥高等院校在师资、技术、设备等方面优势。在普通高校创建干部培训基地，让学校某些院系承担一些技术性强、在一般培训机构中难以实现的培训项目，使高等院校在正规化、专业培养和教育公务员方面发挥领头作用。

第四，发展壮大各级干部管理学校。这是市县两级公务员培训的大本营，主要承担短期培训公务员的任务，今后要在其师资、技术、设备方面进行调整、充实和提高。对各类培训机构要进行适当分工，明确哪一类哪一级公务员由哪一类机构负责培训，各种不同形式的培训由哪里承担，才能发挥各种培训机构的最大效能。要整合省、市、县三级培训机构，使他们有机结合、優劣互补、相互促进，形成一个针对性强、层次结构合理的培训体系。

(三)培训评估

培训评估可在两方面展开，第一，对培训工作的评估，包括培训目标、培训者、培训内容等。第二，对受训者在培训中的参与性、理解性、学习效果及培训后工作行为是否改变进行评价，最常用的和最有代表性的培训评估模式是柯克帕特里克(KirkDatdck)的四层次评估模型：反应层，即观察学员的反应；学习层，即检查学员的学习结果，行为层，即衡量培训前后的工作表现：结果层，即衡量公司经营业绩的变化。

培训评估根据各个评估项目的内容，采用灵活适当的方式方法，如民意测验法、问卷调查法、个别面谈法、小组讨论法、跟踪调研法等。

为确保评估结果的客观性，培训评估实施机构和人员既要有一定的独立性，又要对培训评估对象有一定的了解，最好由培训承办单位牵头，抽调培训班工作人员、授课教师、培训主管单位工作人员以及参训学员代表组成培训评估实施小组，负责培训评估的实施工作。

作者单位：首都经济贸易大学

[责任编辑：李震]