突发公共事件应急管理全员培训体系的构建

摘要：突发公共事件的突发性强、破坏性显著、防治过程又相当复杂，处置不当必将给社会稳定带来不可估量的负面影响，严重威胁国家安全。因此，造就一支能应对各种突发公共事件的高效管理团队，提高全民的应急意识和技能，已成为现代社会公共管理领域的一项重要任务。而只有建立健全适应突发公共事件应急工作需要的应急管理全员培训体系，才能全面提升我国突发公共事件的预防和应对能力。

关键词：突发公共事件：应急管理；全员培训

中图分类号：D631.15

文献标识码：A

文章编号：1004－0544(2010)04－0084－03

突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。2006年1月国务院颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》规定，根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件四大类。由于其突发性强、破坏性显著、防治过程又相当复杂，处置不当必将给社会稳定带来不可估量的负面影响，严重威胁国家安全。因此，造就一支能应对各种突发公共事件的高效管理团队，提高全民的应急意识和技能，已成为现代社会公共管理领域的一项重要任务。

海南省是热带气旋、风暴潮严重影响的区域。当热带气旋靠近海岛北部、东部沿海时，基本上都会对其造成严重影响。作为台风高发区，自然灾害类的突发公共事件出现频率较高，对于强台风、雷击、特大暴雨、风暴潮等自然灾害和由此引发的其他类别突发公共事件的应对工作是地方政府公共管理的重要职能之一。只有提高政府及相关部门工作人员以及社会各界面对突发公共事件的应急能力，普及应急知识和技能。才能真正有效地将突发公共事件带来的损失减少到最小程度，而对政府及相关部门工作人员、企事业单位员工、社会团体、广大市民及学生群体进行大规模应急管理全员培训则是为突发公共事件应对工作提供人才储备的一条基本途径。

一、应急管理全员培训的对象

突发公共事件应急管理全员培训的对象包括政府及相关部门工作人员、企事业单位员工、社会团体、普通市民以及学生群体等，其中应以政府及相关部门工作人员为核心，以市民和学生群体为基础。

(一)以政府及相关部门工作人员为核心

政府及相关部门工作人员是突发公共事件应急管理的核心力量，因为其担负决策制定、组织协调、状态控制和事后恢复等一系列重大职责，需要联络技术专家和社会各界的力量共同应对灾情。政府及相关部门工作人员构成了应急管理的总指挥部，如果指挥中心的人员自身缺乏良好的危机感知能力、基本的应急知识和技能，没有缜密活跃的应变能力、冷静的处事能力以及较强的组织活动能力，那么在突发公共事件面前整个应急管理系统就会失灵。

政府及相关部门工作人员分为行政领导干部和普通工作人员两大类，对其进行培训的侧重点也不同。行政领导干部主要接受应急管理决策能力的培训，包括对宏观事态的全面把握能力，对事态发展趋势的预测能力以及在事态发展的不同阶段迅速而准确地做出相应对策的能力等：普通工作人员则主要接受信息采集报告、跟踪反馈等方面的培训。要求具备领悟力、贯彻力和协同能力。不仅能领悟领导决策的精神并将其很好地贯彻下去，同时还能根据事态发展迅速而果断地制定出可操作性的行动计划。

《海南省人民政府突发公共事件总体应急预案》第8.2.1条“干部培训”中就明确规定：各级政府要将突发公共事件管理纳入行政领导干部培训内容，各应急处置职能部门要有针对性的开设相应培训课程。省突发公共事件应急委员会办公室会同省人事劳动保障部门将突发公共事件应急处置知识和技能纳入行政机关领导干部和工作人员考核内容。据此，海南省人力资源和社会保障厅于2009年2月11日至3月25日组织全省行政机关公务员开展了突发事件应对法培训。重点学习了突发事件应对法确立的应急管理体制、预防与应急准备制度、监测与预警制度、应急处置与求援制度、事后恢复与重建制度等内容。全省各级行政机关公务员和参照公务员管理的事业单位2万多人参加了该培训。

(二)以市民和学生群体为基础

2006年4月。清华大学公共管理学院危机管理课题组发布的《中国城市居民危机意识网络调查报告》指出：参与调查者有47.6％的公众对政府在危机管理方面的工作缺乏了解。可见，全面提高公众的危机意识及其面对突发公共事件的应对能力是政府应急管理中亟待解决的问题。良好的公众基础能保障政府应急管理措施的顺利实施，是应对突发公共事件不可或缺的人力资源保障。否则，无论多么完备的政府应急管理体系也会在面临突发公共事件时濒临崩溃，无法有效运转。

作为公众的市民和人数相对集中的学生群体是突发公共事件应急管理全员培训的重要组成部分。《海南省人民政府突发公共事件总体应急预案》第8.2.2条“学校教育”就明确规定：中小学和高等院校应当开设有关突发公共事件预防与应急知识、自救与互救知识和技能的课程。并列为必修课。《预案》第8.2.3条“市民教育”中也明确规定：市、县人民政府及其有关部门、乡镇人民政府应当组织开展应急常识的宣传普及和应急演练工作。居民委员会、村民委员会、企事业单位和其他组织应当根据所在地人民政府的要求与本单位的实际情况，开展突发公共事件应急知识的宣传普及和应急演练。各有关职能部门、出版单位和媒体要积极向群众宣传突发公共事件知识和应急技能。

根据《海南省人民政府突发公共事件总体应急预案》的要求，结合海南省本地突发公共事件的特点和实际情况，政府每年定期在社区、企事业单位和学校举办具有针对性的演习操练活动。如：2007年4月16日上午，海南省公安厅交警总队联合省安监局、省外事办、卫生厅等单位，在海口、定安、琼海等地开展博鳌亚洲论坛年会交通事故应急处置演练；2008年9月17日下午。检验海南电网应对突发气象灾害事件能力和与大用户之间应急协调能力的“2008海南防风防汛”应急联合演习在洋浦举行；2009年11月5日上午，海南省首次风暴潮防灾应急演习在海口市新埠岛横沟村举行，这次演习假设受0988号热带风暴“美丽沙”的影响，海口市沿海发生超过警戒水位的风暴潮增水，造成沿海部分低洼地区淹没，并组织部分人员疏散和其他相应应急处置工作。

二、应急管理全员培训的方式

突发公共事件应急管理全员培训应采取灵活多样的方式，目的是让受训人员具备应急意识、掌握基本的应急知识，提高应急技能，在面对突发公共事件时能保持正常的心理状态，成功保护自身安全的同时能积极配合政府的应急管理措施并尽可能帮助周围的被困人群脱险。

(一)讲座式培训

讲座是最基本的应急培训方式，旨在通过邀请突发公共事件应急管理方面的技术专家、学者或权威人士以讲授

的方式向受训对象传播应急知识、技能和与政府应急管理相关的政策、法规等，让受训者初步掌握应对突发公共事件的基本常识。例如，2008年“5.12”汶川特大地震之后，社会上一度流传“9月13日在南宁与海南岛之间将发生9.1级大地震并引发海啸、造成数百万人死亡”的谣言，造成市民不同程度的心理恐慌。海南省政府立即组织地震局的专家奔赴各社区、企事业单位，或者通过电台、电视台、网络等，进行地震科普知识和防震技能方面的讲座。公众在了解地震成因并掌握基本的应对技能后，迅速平息了不安情绪，投入正常的工作生活之中。

(二)演练式培训

演练式培训是通过把受训对象置于模拟的突发公共事件情境中，让他们按计划、有组织的撤离、自救和逃生。要求受训者能够在模拟的真实环境中自觉运用学到的应急知识和技能。这种方式的培训情境逼真、操作性强。效果十分显著，使受训人员在演练中获得亲身体验的机会。值得注意的是，演练式培训需要事先精心设计情境，准备具体细致的应对方案，取得受训群体的积极配合，实现相关部门的联动效应。通过演练，政府能够及时发现突发公共事件应急管理工作中的漏洞，进行相应的增补措施，从而不断增强救援工作的时限性和有效性。

海南省人民政府要求担负应急救援任务的部门、单位，每年要针对各自的救援任务组织实战或模拟演练一次。省政府三年组织一次综合性演练。如。2009年5月11日上午。由海南省甲型H1N1流感防控工作领导小组主办，省卫生厅承办，省疾病预防控制中心、省公共卫生紧急救援指挥中心、省传染病医院、省农垦总局医院、省中医院、海口市120急救中心等单位协办的“海南省甲型H1N1流感疫情应急处置演练”就在海南省第一卫校操场举行。该次演练以海口美兰机场为假设背景。模拟从疫区飞抵海口美兰机场的航班上发现甲型H1N1流感疑似病例病人的情况，并且对疫情防控的相关工作和各项措施进行全面系统的展示。在两小时内，演练成功完整地模拟了发现疑似甲型H1N1流感患者后的控制“患者”、采样检验、消毒疫点、转运隔离、防止扩散和层层消毒等科学规范的处理过程。

(三)其他方式的培训

1.网络平台。通过网络平台的构建可以向公众传播突发公共事件的应急知识和技能。海南省人民政府及下属各县市人民政府的网站上均开设了“应急管理”专栏。其中包括应急通告、工作动态、突发事件、典型案例、相关法规、应急演练、应急预案、机构设置、应急电话、科普宣教等子栏目，让公众全面了解突发公共事件的相关知识、技能和法规政策，及时掌握最新的事件动态信息。

2.大众传播。广播、电视、报刊等新闻媒体要在全社会范围内广泛宣传各类突发公共事件带来的危害和妥善处置、应对突发公共事件的重要性。以及发生突发公共事件时紧急避险的有关常识。

3.宣传教育。海南省突发公共事件应急委员会办公室组织编写并向公众发放了《突发公共事件应急常识手册》，并把突发公共事件安全教育纳入大、中、小学校学生素质教育的重要内容，提高青少年学生应对危机的意识和能力。

4.模拟软件系统。采用先进的计算机三维模拟仿真技术，建立一套能提供应急预案演练、救灾操作培训等功能的计算机软件系统。依据“培训与演练相结合、进阶式应急演练过程”的模式，建立以基础数据库为辅、阶段式训练进程为主、并配有考试考核功能的系统架构，循序渐进提高应急人员的应急救援能力。并通过对应急预案的演练过程检验预案的可操作性与实用性，使应急队伍和指挥人员在不断地学习和练习中提高其指挥能力、作战能力和应变能力。能迅速处理突发公共事件，摄大限度地减少事故损失和人员伤亡。

三、应急管理全员培训保障机制

自2003年“非典事件”爆发以来，近年我国经历了诸如南方低温雨雪冰冻灾害、拉萨3.14打砸抢烧暴力事件、“5.12”汶川特大地震、三鹿奶粉事件、新疆乌鲁木齐7.5事件等一系列影响重大的突发公共事件，政府应急管理因此引起社会各界和学者的密切关注。全国各地方政府也将提高公务员的应急管理能力和向社会公众普及应急知识与技能的全员培训作为一项重要日常工作展开。然而，由于应急管理意识薄弱、培训经费不足、高级专门人才紧缺、评估考核机制不完善等因素的存在，造成全员培训尚未取得令人满意的成效。因此，只有建立一套应急管理全员培训的保障机制才能有效推进培训进程。切实保证培训成果。

(一)加大财政投入，注重社会筹集

突发公共事件应急管理全员培训工作需要充足的资金做后盾，培训基地的建设、培训设备的购置，加上受训人员参加培训活动耗费的时间、精力等巨大成本，导致一次应急演练需要少则几万元多至几十万元的经费投入。因此。各级地方政府应当给应急管理培训拨出一部分专款，专门用于应急培训活动，并将该经费纳入同级财政预算。以加强资金的监督管理，明确支出用途和处理程序，实行跟踪监控和内部审计，保证专款专用。此外，可以按照政府补助、单位自筹和社会捐赠相结合的方式。为应急管理全员培训拓宽经费筹集渠道。

(二)打造一支高素质专业化的应急人才队伍

长期以来，由于政府和相关的教育机构对于应急管理人才培养的重视程度还不够，目前我国应急管理人才储备明显不足，造成能够担当应急培训任务的师资十分紧缺。直到2004年，教育部首次批准的“国民经济动员学”硕士学位点才开始在北京理工大学招生。近年来，该专业陆续在浙江大学、中山大学、复旦大学等高校的管理学院开办起来，特别是2009年4月23日。我国首个应急管理专业培训学院——暨南大学应急管理学院挂牌成立，2009年8月底，首个国家级应急培训基地在国家行政学院挂牌，采用案例教学对高中级官员进行轮训。这些举措能有效解决当前应急管理人才缺口的问题，也可为全员应急培训提供高质量的师资队伍。

(三)建立科学的培训评估体系

对应急管理培训进行科学有效的评估，一方面为了激励学员学习效果的转化，另一方面可以考核培训组织单位的工作成效。海南省人民政府规定将突发公共事件应急处置知识和技能纳入行政机关领导干部和工作人员考核内容，并规定对应急培训和演练组织不力的单位，取消其主要领导当年评先评优资格，对应急事件预防和处置能力十分差的干部，原则上不得提拔重用。

(四)动员全社会积极参与应急培训

充分发挥街道、乡镇等基层组织和企事业单位、学校的作用，建立群防群治队伍体系，加强应急知识和技能的培训。鼓励具有相关专业知识和技能的志愿者纳入应急培训队伍，开展科普宣教和辅助演练等活动。例如，针对火灾应急培训，海南省人民政府就要求各镇政府、街道办事处要在乡村、社区、办公区等场所设立消防宣传教育专栏和消防安全标识；广播、电视、报刊、互联网站等新闻媒体定期刊播消防公益广告，每月留出一定版面和频度，义务宣传消防知识；广告企业有义务宣传消防知识的责任，确保一定时段和版面无偿宣传消防。

突发公共事件应急管理全员培训就是要通过覆盖面广、参与度高的培训，提高政府及相关部门工作人员的应急意识、政策理论和管理水平，提高应急专业人员的应急处置能力，向社会公众普及应急知识和基本技能。只有建立健全适应突发公共事件应急工作需要的应急管理全员培训体系，才能全面提升我国突发公共事件的预防和应对能力。

责任编辑　梅瑞样