对完善财政惠农资金监管的再思考

摘 要：目前我国财政惠农资金在扶持新农村建设过程中发挥了一定作用，但是惠农资金在执行过程中仍然存在预算管理不科学、资金执行监督缺位、项目立项重形象、支付方式繁杂、资金拨付时间严重滞后等系列问题，阻碍了财政惠农资金作用的充分发挥。因此笔者将针对这些问题提出改进意见建议，希望能够为完善我国财政惠农资金监管建言献策。

关键词：财政惠农 监管 建议

一、财政惠农资金的概念及其加强监管的意义

财政惠农资金，顾名思义主要是指国家财政支出中直接用于支援农业、农村、农民生产或与之密切相连的农事活动的资金。政府设立财政惠农资金是为了加快农业发展，提高农民收入水平、推动农村可持续发展，逐步缩小城乡差距，实现城乡经济一体化发展。其涉及的领域多种多样，概括而言主要有五类：保障或提高农业生产类资金，如改善农田水利基础设施类资金、农业科技推广类资金、粮食、蔬菜、良种补贴等；抵御各种灾害类资金，如农村危房改造、农村低保支出、抗震救灾类资金、病虫害类补贴、各种疫情防治类支出等；生态环境保护类资金，如退耕还林补贴、护林防沙补贴等；农业产业结构调整资金，如大豆补贴、经济类作物补贴等；发展农村经济服务类资金，如职业技能培训、农村文化大院建设类补贴、农村医疗卫生类补贴等等。各种各样的财政惠农资金因为政出多门、种类繁多，其特点经笔者归纳主要有以下几点：

一是资金涉及面广、种类多。财政惠农资金涉及到百姓生活的方方面面，主要有农村危房改造农村低保支出，农机、家电采购补贴、特种牲畜补贴、农资综合补贴、计划生育补贴、医疗健康补贴等等；

二是涉及的部门繁多。各种名目的惠农资金对应着民政、水利、林业、农业、计生、发改、教育、环保、工商等等。

三是资金支付依据和形式多种多样。如小麦、大豆以及经济作物补贴是根据种植面积进行核算，然后将补贴资金通过在农村信用社所开账户进行转账支付；能繁母猪和奶牛则是通过清查数目，将补贴通过一卡通的形式进行支付；还有一些工程项目则是以部门审核验收作为支付以及，然后通过承建机构兑付、验收报账等方式进行支付。

因此对惠农资金进行监管并将他们及时、有效的发放到农民手中，防止专项资金被挤占挪用，防止各种违法腐败以及权力寻租现象的发生，不仅关系到各级政府能否一心为民的光辉形象，关系到千百万群众的切身利益，还关系到党风廉政建设的执行力，甚至影响到我国经济社会的持续稳定健康发展。

二、财政惠农资金监管存在的弊端与问题

一是惠农资金预算管理不科学。目前我国惠农资金的拨付程序主要是项目申请单位进行申请、提交项目可行性报告，主管部门审批立项并确定项目预算经费，然后项目主管部门提交同级财政部门进行预算拨款。因此项目主管部门对项目的预算就成为财政拨款的基础。项目主管部门的预算数据主要参考申请单位的可行性报告，二是有些地区没有实现精细化预算，办公经费没有与专项经费进行区分，导致在项目执行过程中出现挪用、挤占项目经费现象。

二是财政惠农资金项目立项存在形象工程弄虚作假的问题。财政惠农资金是国家为了支持相关农业项目发展而设立的专项资金。在具体执行过程中，尤其是在基层单位，很多行政村为了争取该部分资金，实行“拉郎配”的方式，不顾本村实际情况强行套用国家政策。而掌握各村具体情况的乡镇政府和县级职能部门为了将巨额资金在规定的时间内化解掉，采取“睁一只眼闭一只眼”以项目的方式补贴村庄，也不愿意将该部分资金退回国家。因此，惠农资金项目的立项在一定程度上存在形象工程、面子工程甚至弄虚作假的问题。

三是惠农资金在管理中存在头重脚轻、监督缺位现象。各申请单位为了申请到惠农资金都重视立项前期的工作。但是一旦项目立项、资金拨付后，无论是从项目主管单位、财政管理单位还是监督管理单位都放松了对资金科学管理的要求。项目主管单位只是侧重项目的具体工程进度；财政部门则只侧重于定期拨付资金，对资金的细节花销基本疏于管理；监督管理部门则通常处于缺位状态，造成项目建设周期不断延长，项目进度不能按计划落实。

四是财政惠农资金支付方式繁杂，资金拨付时间严重滞后不利于惠农资金真正发挥作用。目前，我国的财政惠农资金主要是实行各级国库集中支付的方式，即由预算单位提出申请，经国库集中支付执行单位审核通过后通过国库在银行的单一账户进行结算，由上级到下级逐级拨付，最后到各乡镇、街道财务管理机构和金融机构，通过一卡通或各种银行卡拨付到具体农户手中。不同的补贴要办理不同的支付方式，不但增加了农户的费用成本而且造成了众多不方便。

三、加强财政惠农资金监管的政策措施

一是科学合理制定项目预算。一方面要将预算细化到具体细节当中去。对预算编制、操作、审核都要严格把关。各级政府机关应该讲惠农资金预算以机构预算的形式单列，以便于各职能部门尤其是农业主管部门和财政部门在具体执行时能够相互协调、密切配合。各地农业主管部门应该根据国家惠农政策和本地实际情况，遴选具有扶持潜力和带动地方农业发展的优势企业建立惠农项目数据库，通过每年对支农资金的支出额度对个项目预算形成准确把握。另一方面，要严格控制预算。对年度确定的预算进行改动要经过一定的法定程序如人大审议，要强化预算的约束作用，只有这样才能使预算具有一定的威信。

二是进一步推进惠农资金的整合力度。我们要立足于社会主义新农村建设的背景下，突出强化财政部门的主线作用，充分了解、重点扶持农村产业发展前景良好的企业以实现惠农资金效益的最大化。要以财政部门为主体提高惠农资金统筹的层级，在全省范围内对不同的惠农资金实施统筹。将农、林、水、牧、副、渔等不同产业根据产业规模、带动经济力度等进行区分，选择优势项目，集中发力，反对“遍地开花”的扶贫式惠农扶持；

三是要严格强化财政惠农资金监管力度。首先应该强化对资金使用过程的监督检查。要组建有专业背景知识的专家团队对项目的配套经费、还款能力、信任度，对项目的操作技能等进行全面评估。对存在的问题通过现场提问、了解观察、定性定量研究等方式进行监督检查。其次要通过部门联合执法来约束监督检查部门的权力。农业主管部门、财政部门应该会同审计、纪委、监察等建立常态化的联合执法联系。对项目进行定期和不定期地检查，把关好每个具体环节的进展方向，通过掌握了解监督检查部门要对项目形成系统评价机制，以评价、监督想法进展并将结果及时反馈来约束资金的拨付进度和使用方式，最终实现对项目的监督管理。

四是要不断完善激励约束体制。建立激励约束体制目的是明确奖罚责任，通过奖励或处罚有效推进项目进度。政府相关职能部门应该拟定奖励考核机制，具体考核惠农项目的工程进展、资金使用效率、行政办公费用、时间节点、工作任务等，进行综合考评，制定档案，通过奖优罚劣的方式对保质保量完成任务的单位进行鼓励扶持；对不能按时完成工作任务的减少或停止资金拨付，并追究相关领导人责任。

财政惠农资金是一个全国范围内的长期性系统工程，其监督管理过程也不可能一蹴而就更不可能一劳永逸，需要各职能部门和学界对出现的问题及解决思路在实践层面和理论层面进行持续的交流沟通，避免理论与实践相脱离，为有效改进我国的财政惠农资金监管提供有效解决思路。

参考文献：

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[2]成建平，郭健玲，张远红 . 浅谈乡镇涉农财政资金监管中存在的问题与对策[J]. 财政监督，2010（15）.

[3]彭新万.我国三农制度变迁中的政府作用研究[M].北京中国财政经济出版社，2009.

作者簡介：许国（1977年—）男。山东日照。日照市岚山区住房和城乡规划建设局。本科。经济管理专业。经济师。