参数调整与结构转型：改革开放四十年农村社会养老保险发展历程及优化愿景

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摘要：改革开放四十年来，我国在改善民生方面取得了举世瞩目的成就。农村社会养老保险制度是一项重大的民生工程，它覆盖了我国一半的人口，使农村老年人的生活质量有了明显的改善。农村社会养老保险从无到有、从有到优，经历了“老农保”、“新农保”和“城乡居保”三个阶段。每次变迁都是通过自下而上的制度探索和自上而下的政策指导发现适合的制度模式。本研究从参数调整和结构转型的角度梳理了农村社会养老保险制度历次变迁的主要方式，并利用人口学的研究方法分析预测“城乡居保”制度未来的发展愿景，认为城乡居保制度的发展完善必然以结构转型为主要方式，以养老金待遇调整为优化重点。

关键词：农村社会养老保险；发展历程；参数调整；结构转型；政策仿真

中图分类号：F842.6；F323.89 文献标志码：A 文章编号：1007-9092（2018）06-0017-011

改革开放以来，伴随着社会主义市场经济体制改革不断深化和计划生育的持续推进，农村家庭结构发生了很大变化，同时农村劳动力向城市转移，让家庭的赡养功能持续减弱。在这种背景下农村社会养老保险应运而生，它是继取消农业税以来最重要的农村公共政策，也是我国促进社会公平正义、破除城乡二元结构、逐步实现基本公共服务均等化的关键一步。自建立以来，农村社会养老保险在维持农村居民或农业从业者年老后的基本生活水平，提供基础养老保障方面发挥了重要作用。然而，农村社会养老保险制度建立的过程并不是一帆风顺的，主要受我国农村人口众多、地区经济水平差异大等因素影响。任何细微的政策调整都会影响广大的农村居民，因此政府在推进这一政策的过程中表现得十分谨慎。正是在这种复杂的环境下，我国政府通过不断地参数调整与结构转型摸索出了满足我国农村居民需要的农村社会养老保险制度。

一、农村社会养老保险的国际经验

自工业革命以来，工业化和城市化推动农村人口向城镇聚集，大量的农村青壮年劳动力向城镇迁移黄玉君、鲁伟：《国外农村社会养老保险发展及对我国的启示》，《求实》，2016年第6期。。导致了农村老年抚养比升高，也削弱了传统家庭保障的作用。随着工业化的不断发展以及经济水平的提高，在全世界范围内各国逐步把农村人口纳入到整个社会保障制度体系中，如今大部分国家已经将农村社会养老保险作为一项正式的制度安排，以保障农村居民年老后的基本生活米红、杨翠迎：《农村社会养老保障制度基础理论框架研究》，光明日报出版社2008年版。。

由于经济实力、政治体制、传统习俗、文化背景等方面的差异，各国构建了不同的模式。主要可以概括为三种模式：“以德国、美国、日本、韩国为代表的社会保险型；以英国、瑞典、加拿大为代表的福利保险型；以新加坡和智利为代表的储蓄保险型。”曹永红：《国外农村养老保障制度的比较及对我国的启示》，《经济论坛》，2011年第12期。社会保险型的养老保险将养老金与个人收入及缴费年限联系起来，属于养老保險制度中的缴费确定型。国家在承担主要责任的同时，也强调个人责任，国家和个人分别负担养老保险金的一定比例，达到法定年龄，并满足一定的缴费期限后，可以领取相应的养老金。在福利保险型养老保险模式下个人不用缴纳或缴纳较少的社会保险费，福利开支主要由政府和企业负担；保障对象是全体老年人，保障内容既包括满足老年人基本生活需求的低层次的社会保障，又包括提升生活质量、促进老年人发展的高层次的福利制度安排。储蓄保险型是一种固定缴费的养老保险模式，政府为每个劳动者建立个人储蓄账户，雇主和雇员按规定缴费，缴费全部计入雇员的个人账户，雇员退休后的养老保险待遇完全取决于个人账户的积累额。这种养老保险模式强调个人责任，保险基金主要由雇主和雇员按照工资收入的一定比例来缴纳，国家不进行投保资助，不实际负担保险费，仅给予一定的政策性优惠并承担监管责任。

社会保险型的优点是体现了权利和义务对等的原则，个人、雇主、国家等多元化的筹资模式有利于减少财政开支，增强社会保障的经济后盾；缺点是具有一定的排他性，未缴费的人员被排斥在制度之外。福利保险型覆盖面广，体现了“福利国家”给全体国民的福利待遇。但在老龄化的趋势中，难以克服支出增长和税收减少之间的矛盾，给国家财政和社会经济造成了日益沉重的负担。储蓄保险型是完全依靠个人积累的筹资模式，更多强调的是个人的责任，优点是受人口老龄化的影响比较小，政府的负担较轻；缺点是受保人之间缺少互济性，没有社会再分配功能。因此，有财政补贴的新型农村社会养老保险制度，既能发挥共济功能保障农村老年人的基本生活，又有利于减少财政开支，最适合我国基本国情许亚敏：《我国农村养老保障事业发展的历程、现状与政策取向研究——基于制度分析的视角》，《社会保障研究》，2009年第6期。。虽然发达国家社会养老保障制度建立较早，但其农村的社会养老保障制度的建立要晚于城市。在我国也遵循这一规律，在城市普遍建立起职工基本养老保险之后，开始了农村社会养老保险的探索。

二、我国农村社会养老保险制度的发展历程

（一）萌芽阶段

建国前受历史条件的限制，我国人口平均期望寿命35岁蔡玥：《世界和中国人均期望寿命变化规律》，《中国卫生信息管理杂志》，2012年第5期。，因此没有建立养老保障的需求。但以梁漱溟和晏阳初为代表的知识分子在农村开展的平民教育和乡村建设运动，不仅在一定程度上改善了农村积贫积弱的面貌，而且调动了农民的主观能动性，加强了村政建设，更为日后建立农村社会养老保险制度奠定了基础。新中国成立后，虽然没有立即建立正式的农村社会养老保险制度，但根据1954年的宪法在农村建立了五保供养和集体养老制度。农村五保供养，是在我国农村地区依照《农村五保供养工作条例》规定“对丧失劳动能力和生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残的农民实行保吃、保穿、保住、保医、保葬（孤儿保教）”的一种社会救助制度。在“文革”期间，五保供养制度被人民公社制度取代。这一时期农村人民公社实行“人七劳三”或“人六劳四”的口粮分配制度，当农村居民年老丧失劳动能力时也可以通过集体分配获得口粮，这种分配上的平均主义实际上体现了集体保障功能黄佳豪：《建国60年来农村养老保险制度的历史探索》，《理论导刊》，2009年第11期。。改革开放以后，在农村实行家庭联产承包责任制，集体开始萎缩。人民公社制度逐渐失去了赖以生存的条件并逐渐消失，在农村又逐步恢复了五保制度。本着“农村的事情农村办”的原则，在这一阶段用于养老的保障资金主要来源于生产队，国家投入很少。由此可见，五保供养与集体养老制度，只是一种简单的社会救助，一定程度上起到了对农村居民的养老保障作用。但是限于当时的生产力水平低下及整个社会的穷困，保障水平只能维持老人的最低生活需要。所以五保供养和集体养老是我国农村养老保障制度的萌芽阶段。