政治体制与社会保障：韩国和新加坡养老保障制度的比较分析

〔摘要〕养老保障制度是关乎国计民生和社会稳定的关键因素，当前许多国家都已形成较为完善的制度运行模式，但由于各国经济发展水平、政治制度和社会文化等方面的差异，所建立的制度也各有特性。韩国的双轨并行养老保险制度与新加坡的储蓄性中央公积金制度在功能定位、资金筹集主体、管理主体、覆盖面、制度结构等方面都存在着差异。从整体上看，韩国的制度更具公平性和人性化，而新加坡的制度则更加体现竞争性和效率性。韩国和新加坡在养老制度上的差异与两国在公民权利认知、政党制度和政府体制等方面的不同有关。公民权利意识强、多党制和更加分权的韩国政府在养老保障制度的设计中注重更具公平性、承担更多的财政责任；而公民权利意识弱、一党制和更加集权的新加坡政府在养老保障制度的设计中注重更具商业竞争性与效率性，承担更少的财政责任。

〔关键词〕养老保障制度；公民权利；政党制度；政府体制

〔中图分类号〕D57 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2016）06-0034-09

一、 引言

养老保障制度是国家和社会为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的年龄界限后，或因年老丧失劳动能力退出工作岗位后维持基本生活的问题，制定并执行保护性法律和政策的一种社会保障制度。〔1〕养老保障制度是关乎国计民生、社会稳定的关键因素。当前，许多国家形成了较为完善的养老保障制度和运行模式。

亚洲多数国家的养老保障制度在起步时间和完善程度方面远远落后于西方。其中作为“亚洲四小龙”的韩国和新加坡在借鉴西方模式的基础上，构建符合本国国情的制度，并在实践中改革完善，逐渐形成具有“亚洲特色”的养老保障制度，成为其他亚洲国家效仿学习的模板。从文化、经济和历史等方面来看，韩国和新加坡存在一定的相似性。两国社会的主导文化都为“儒家文化”，国民注重“孝道”，有强烈的“家庭观念”，因此家庭养老均成为制度的重要组成部分；两国经济发展水平高，以“工业化”和进出口贸易为支柱产业，因此政府和社会均有足够经济能力促使保障范围普及到全民；两国历史上都有被殖民经历，受到西方文化影响，因此制度都体现了以政府为主导、商业竞争占较大比重的特点。

但是，韩国和新加坡养老保障制度也存在较大差异。新加坡的中央公积金制度以强制性储蓄为基础，政府主要起引导作用，不在资金提供方面承担任何责任；韩国双轨并行的缴费制①养老保障制度以公共养老金与社会救助方式的老龄津贴为基础，虽然投保人承担投资风险，但国家为了维护社会稳定承担一定的保障责任，政府也必须在一定程度上保证养老基金公共部门投资的稳定性和盈利性，承担的财政负担与风险较大。

韩国和新加坡在养老保障制度上的这种差异与两国在政治体制上的差异有着密切的联系。虽然两国在政治制度的选择上都借鉴西方国家的民主制度，但是民主形式不同：新加坡是一种现代威权体制，政府对于国家的一切事务都发挥主导作用；而韩国虽然经历过威权统治，但经近十几年政治体制改革，其民主发展程度较高。本文通过比较韩国与新加坡在公民权利的认知、政党制度、政府体制三方面的差异，分析作为公、私权力领域重合部分的养老保障制度差异的原因，并进一步研究政治民主强弱程度与社会保障制度的关系。

国内外学者关于韩国和新加坡养老保障制度的研究颇多。姜向群通过研究韩国养老金制度发展历程，发现韩国的制度改革具有局限于具体制度调整，而不是变革根本制度的特点，并在此基础上系统地分析了公共养老金在覆盖面、受益范围、财政状况三方面的特点与优势，得出老年人接受公共救助的比例高于得到公共养老金的比例，经济来源的多样化的结论。〔2〕侯圣伟通过分析朴槿惠执政期间社会福利政策的变化趋势，得出韩国社会保障政策实施理念由“生产性福祉”转向“普惠性福祉”，公民享受更多福利的结论。〔3〕高春兰通过研究韩国提供福利服务的民间部门的核心机构——社会福利法人组织的特征，考察该类组织的发展现状和运营模式，探讨其在发展过程中存在的问题以及解决的措施。〔4〕Mahesh K. Nalla在《比较韩国政府和私人社会保障关系》的文章中探寻了韩国公私权力在社会保障领域的关系、政府和社会服务机构两大保障组织的分权运作方式，并且调研了韩国民众对这种制度的意见和未来发展方向的展望，结果表明该种制度得到韩国社会普遍支持，维系政权稳定。Dae Woon Kim研究了韩国从1950年到2014年间私人保险业的发展历程，依照时间脉络概述了该行业发展中的重大变革的背景、内容和影响，从而对韩国当前制度在规范性方面存在的问题提出更具实践性的解决措施。

《新加坡养老》一书以新加坡老龄化问题越来越严重的现状为背景，从产生原因、具体内容、特点、优劣势等方面系统地介绍中央公积金制度为核心的养老制度，指出该制度最核心的特点便是雇主与雇员分担养老金，政府不提供任何财政支持。同时介绍了政府与社会公益提供的补充性养老保障措施以及其对社会稳定的影响。胡秋明和袁中美比较分析新加坡中央公积金和香港强积金制度，对社会养老保险个人账户基金管理模式进行探析。龙玉其研究公务员养老保险制度，并选择新加坡、德国、英国作为典型代表，根据他们在制度模式、运行机制、管理方式上的差异，划分为完全融合型、完全独立型、部分融合型三类，并比较三类制度的优劣势，为我国制度发展提出建议。〔5〕陆建义通过分析新加坡建立良好的教育和培训体系，以及开展持续性国民福利政策的具体措施，总结其社会保障方面的有效经验，结合中国社会保障发展现状，提出政策性建议。〔6〕汪朝霞通过研究涉及养老、医疗、住房、教育等方面的新加坡政府社会救助体系，得出该体系以受助者自主意识和家庭保障为核心，社会互助方法为辅助的结构，总结该模式的经验与存在的问题。〔7〕David Reisman在《住房和养老金：新加坡的社会保障制度》一文中指出虽然作为非福利国家的新加坡在社会保障制度方面不提供任何资金支持，但它却为公民提供更优质的教育机会和增加平等就业机会，提高人民承担家庭住房、养老的能力，并且研究了这一有别于西方福利国家的独特养老制度存在的政治经济基础和这种互利型发展战略的优缺点。