城市隔离的消极影响与政府激励

摘 要： 农民工无法融入城市所导致的城市隔离现象产生了一定消极影响。在这些消极影响逐渐被各级政府感受到之后，将成为促进农民工融入城市的主要动力。基于这种动力，又将形成未来各级、各地政府城市化政策的供给体系。但各级、各地政府关注的消极影响侧重点并不一致，导致政策体系很可能存在矛盾。因此，对于不同层级、不同地域的政府而言，需要对其进行详细划分，建立更加系统的农民工融入城市的激励调节机制。

关键词： 农民工融入； 城市隔离； 政府激励

中图分类号： D422.6 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）03-0039-05

改革开放以来，农民工为我国经济社会发展做出了巨大贡献，但由于种种原因，生活在城市的农民工与城市居民之间产生了城市隔离，成为漂在城市边缘的群体，并没有真正融入城市。党的十八大以来，新一届中央政府充分认识到农民工无法融入城市带来的消极影响，将推动“人”的城市化作为未来经济发展的重要动力，而如何推动农民工融入城市也成为了学界备受关注的课题。在推动农民工融入城市进程中，政府扮演着重要角色，但不同层级、不同地区的政府在推动农民工融入城市、消除城市隔离的积极性上却存在着很大差异，一些地区的政府部门甚至基于资源等原因的考量，缺乏消除城市隔离现象的激励。因此，探讨城市隔离中的政府激励就显得尤为重要。所谓的政府激励是指：在有限的资源内，为了政治稳定和经济社会发展，政府进行政策供给（政策变革）的动力。出于尽力避免消极影响的考量，政府可通过激励来提出相应的政策。笔者将对农民工与城市社会隔离对社会、经济产生的消极影响进行分析，在此基础上，探讨如何面对这些消极影响与政府激励问题。

一、农民工与城市社会隔离对社会稳定的消极影响

农民工进城务工后，如果长期不能融入城市却又囿于生计需要在城市务工，最终将形成与城市居民隔离的人群。弱势人群的种种问题都可能成为对社会和强势人群产生消极行为的动因，对社会稳定带来不利影响。这主要表现在以下三个方面：

（一）家庭不和谐影响社会稳定

家庭是社会稳定和发展的基础，家庭的不和谐对社会稳定存在潜在的冲击。[1] 农民工常年在城市打工和生活，大部分却无法在城市安家，只能将眷属留在农村。因此，孩子留守农村，夫妇长期异地生活，夫妻双方长期缺乏沟通和精神慰藉，容易相互猜疑，生活方式又因为城乡环境不同而出现差异，家庭处于实际的割裂状态，这给家庭的和谐带来严重的冲击，同时也给社会稳定和发展带来消极影响：（1）家庭不和谐造成个人情绪不健康，由于长期在外，导致一些家庭亲情淡漠、婚姻关系不稳定，这些都会严重影响个人情绪，再加上受教育和文化程度有限，心理承受能力相对较低，容易情绪失控，有些人可能因此走向极端，甚至做出违法犯罪行为；（2）家庭破裂导致个体经济能力下降，生活甚至生存受到影响，一些人特别是妇女迫于生存，也可能做出一些极端行为或者从事一些违法工作；（3）正常性生活长期缺乏，容易引发一些身心疾病，特别是单独在外打工的男性农民工长期处于性压抑状态，个别农民工通过找“小姐”来满足生理需求，还有个别年轻且文化程度较低的农民工因为自控能力差、精力旺盛，甚至涉及性犯罪；（4）留守儿童因为由单亲或者隔代抚养，性格容易产生缺陷甚至发生心理障碍，有的学习成绩不理想、辍学现象严重；有的由于缺乏家长的管教，品行方面出现偏差，成为社会不良少年，这些问题儿童对社会的发展特别是农村人力资本的增加存在着潜在不利影响。

（二）行为失范影响社会治安

农民工长期处于城市边缘地位，各类需要被漠视和侵害，还要忍受城市居民对他们的歧视，引起了农民工对社会特别是城市居民的不满，甚至个别农民工形成了对社会仇视心理。这容易导致行为脱离一般规范，笔者称之为农民工的行为失范。在农民工面临的各类问题中，牟新云（2007）[2] 通过对成都农民工的实证调查发现，生活条件得不到改善、生活支出较高、家庭亲情缺乏、情绪消极等四类问题都将导致农民工行为失范，甚至做出违法犯罪行为，影响社会治安。除此之外，农民工因工资被拖欠而暴力讨薪构成犯罪的比例也较高。

（三）社会边缘性导致社会冲突

农民工的边缘性地位将导致城市形成以身份区分的“核心群体”和“边缘群体”。城市居民作为“核心群体”不但不认同农民工的社会贡献，而且认为他们与农民工的差异是天经地义的，偏见与歧视进一步扩大。而农民工则因为所面对的不公平，容易对强势的“核心群体”变得仇视。这两种消极情绪导致的“摩擦性互动”如果不加以协调，城市中将逐渐形成两个分裂的群体，当分裂到一定程度时，可能会变为群体性的对抗。

除了未来可能发生的农民工与城市居民的冲突外，在现阶段已经出现得较多的是农民工与企业、地方政府或具有政府性质的组织之间的冲突，这种冲突带有更大的政治冲突意涵。[3] 因为农民工的政治意识较淡漠、政治效能感较低，很少会因为缺乏在城市的选举权而发生政治冲突，故其缺乏组织化正规化的渠道来与政府或者企业协调。一旦发生实际的利益冲突，他们就容易考虑依靠政治冲突来解决问题，如罢工、集会甚至游行。其中，发生在农民工中间最常见的政治冲突是集体罢工行为，这大部分是农民工在劳工纠纷下的一种集体抗议行为。[4] 总之，农民工在地方社会和经济运行过程中话语权的边缘性，导致了其容易选择一些更加激进的行为来表达诉求。又由于这种话语权的边缘性，使得其无法建立受到农民工自己认同的正式合法的组织，加之长期被忽略，导致其对现有的正式组织如工会也不认同，这又将进一步导致激进行为的失控和社会互信的被侵蚀，可能为更大的政治冲突埋下隐患。

二、对经济发展的消极影响

农民工长期与城市社会隔离，虽然看似只是影响了农民工群体，但由于农民工群体数量庞大，他们的边缘性将严重影响社会的公平性。这种公平性的破坏从长期看也会影响经济效率和社会经济发展。

（一）边缘地位限制劳动力供应

我国目前劳动力市场的一大特点是劳动力供求已趋偏紧，从结构性短缺向全面性短缺转变。但在相当长的一个时期，我国城市对劳动力的需求仍然旺盛而且会持续增长。农民工作为未来城市劳动力的主要增加来源，他们在城市工作的稳定性至关重要，但农民工群体的长期边缘地位，又在一定程度上冲击着城市的劳动力供给。

1. 边缘性地位严重挫伤了农民工工作的效率。对于一些长期在城市务工的农民工来说，如果经历了很长时间的奋斗，仍然无法真正融入城市，将会严重影响其有意愿融入城市的工作奋斗目标，进而影响工作的积极性。虽然这可能不会直接导致他们离开城市，但是却可能降低工作效率，实质上等于减少了劳动力的供给。另外，有些农民工因为其边缘性地位，在城市中一些基本生活问题长期得不到解决，工作时无法集中精神，这也会影响工作效率，甚至会导致安全事故的发生。

2. 长期无法融入城市导致部分农民工直接返乡。按照城市化的推拉理论，假设城市的拉力和农村的推力之和超过了城市的推力和农村的拉力之和，农民工就会选择到城市务工，如果相反的话，就会选择回到农村。如果农民工觉得城市的打工生活还不如回老家农村生活，且长期看不到改变的希望，就很可能会返回农村，这又将影响城市劳动力的供给。

3. 教育培训的边缘性严重影响了人力资本的积累。农民工培训的缺乏严重影响了农民工的人力资本积累，导致了我国产业升级过程因长期缺乏中高级技能人才而放缓。更重要的是，由于农民工子女将对未来“刘易斯拐点”之后的劳动力供给起到关键作用，农民工子女的人力资本积累问题相比农民工的人力资本积累来说，对我国未来经济发展有更为重大的意义。[5] 显然，农民工子女在城市受教育的边缘性地位将冲击到农民工子女的人力资本增值，这将使得城市居民子女与农民工子女的差距比起父辈更大，农民工子女继续从事低层次工作的可能性也会更大。随着产业的升级，即便是最简单的工作也将对人力资源有较高的要求，农民工子女因为受教育时期缺乏人力资本积累机会或者积累得不够，可能连未来最简单工作的要求都无法达到。农民工及其子女的人力资本积累不足将严重影响现在和未来的劳动力供给质量，即实质降低了劳动力供给水平。

（二）消费边缘影响扩大内需

根据边际消费递减规律，消费虽然随着收入的增长而增长，但在所增加的收入中用于增加消费的部分会越来越少，即富人的边际消费倾向小于穷人。因此，在同样数量的收入分配给穷人时，会有比富人更高的比例用来消费，故扩大内需与提高穷人的收入密切正相关。在我国低收入群体中，农民工正是边际消费倾向较高和较有潜力的群体，但其消费潜力并没有完全发挥出来。这主要是因为就业市场存在收入瓶颈限制、农民工财产性收入较少、收入增长有限、缺乏社会保障、在子女教育上要花费额外成本较多。[6] 农民工不得不加强储蓄，无法发挥消费潜力，处于消费的边缘地带。另外，虽然新生代农民工消费意愿更强，但由于工作属性，新生代农民工收入一般比第一代农民工更低，新生代农民工的消费潜力也很难发挥出来。基于农民工数量的庞大，这种消费边缘性严重影响了内需的扩大。

（三）居住边缘影响城市发展

除个别企业有能力解决农民工住宿外，大量的农民工则聚居在租房价格便宜的城中村。这些城中村散布于城市中心和边缘地带。城中村原村民出于经济利益考虑，在土地的集体所有制和宅基地的个人所有制保护下，在有限的土地上大量盖房。楼房密度极高，城中村的治安安全、消防安全性、卫生环境、空气质量也都非常差，而且由于管理困难、环境杂乱，有的城中村还滋生出黄赌毒等隐秘交易点，这些都严重破坏了城市风貌，也因此限制了城中村周边地区的发展。大部分城市对城中村的解决办法是彻底改造和拆迁，但是由于城中村中房屋密集，加上已经处于城市内部，拆迁成本非常之高。有些地区甚至因为拆迁成本太高导致企业投资无法收回利润，从而商业改造动力缺乏，而政府也受财政限制，承受不了过高的拆迁成本，最终导致一些城中村改造成为“死结”，严重阻碍了城市的规划发展。即便是成功地彻底拆除，没有根本解决农民工和其他流动人口的住房问题，他们只是继续在离城市更远的地方聚居。如北京北部的唐家岭地区和南部的大红门地区，都曾经聚居了几万甚至十几万人，这些人在城中村改造后，不过是搬到了更远的地方继续聚居，随着城市的扩张，这些地区又会成为新的唐家岭、大红门。[7] 周而复始，政府始终面临城中村拆迁问题，持续受到财政压力，成为财政的“无底洞”。总之，如果不从根本上解决以农民工为主体的流动人口的廉价居住问题，城中村对城市风貌、城市规划和城市财政带来的压力将会持续下去。

（四）人口反复迁徙导致社会资源浪费

由于农民工没有真正融入城市，使得他们不得不在城乡之间反复迁徙，严重浪费了社会资源。这主要表现在两个方面：（1）多年来农民工在城乡之间反复流动，给交通资源带来很大的压力；（2）农民工在就业城镇难以定居，只好在老家投资盖房，又由于我国农村房屋是最为重要的攀比指标，农民工特别舍得将自己在城市挣得的资金大量地投入到农村盖房一事上。[8] 而这些房子又由于农民工进城务工而大量闲置，一方面浪费了土地资源和建设资源，另一方面还为可能的土地征用增加了潜在成本。

（五）农村空心化导致粮食生产受限

一般情况下，农民工外出后将无法耕种的土地经营权转让给其他留在乡村务农的人耕种，但是并不是所有农民工都转让了经营权，有部分直接将土地撂荒，这主要基于以下几个原因：（1）农民现在无需缴纳粮食，撂荒不会产生费用；（2）有些农民工承包的土地较为贫瘠或者人均承包数量过小，即便让给他人种植也没有什么收益，农民工自己懒得转租，也很少有人愿意承租；（3）农村大量青壮年劳动力都已经出外打工，村里已无有精力承租的劳动力；（4）土地流转市场体系不完善，流转信息获得困难，流转主体无法实现对接；（5）因为农民工对在城市生活的稳定性预期较差，随时都有可能回乡务农，不愿意签订长期流转合同。最后一点尤为值得注意，土地即便不撂荒也并没有通过长期合同流转出去，而只是每年临时性地给周边老乡耕种，这些新的土地耕种人因为对长久耕种缺乏预期，有的不敢投入更多资金和精力进行土地规划和机械化生产，这严重限制了农村土地生产经营的规模化，限制了农业效率的提升和粮食的增产。[9] 另外，因为农民工无法融入城市，导致其直系亲属无法全部进城，农村老人、孩童和妇女比例大幅提升，中青年男劳动力比例大幅下降，这就是所谓的农村空心化。这些留在农村的老人、妇女仍需种植一些粮食作物供自己食用，但是因为并不靠此作为经济来源，加上老人和妇女的种植能力有限，亩产量也相应有所下降。总之，大量农民在城市务工导致的农村空心化问题已经严重影响了农村的粮食生产效率和生产总量。

三、城市隔离的消极影响与政府激励

农民工的城市社会隔离问题对社会、经济造成了不同程度的消极影响，这些消极影响如不加以重视，将严重影响全面小康社会的建成和社会主义和谐社会的建设。[10] 当然，如果各级各地政府对以上这些问题有所关注，这种消极影响将成为政府在公共政策制定过程中的外部推动力，让政府更加主动地推动农民工更快更好地融入城市。[11] 如果将政府进行细分的话，中央政府和地方政府（包括流入地政府和流出地的政府）在对消极影响的关注点上将存在差异，会产生不同的激励维度。

从中央政府的角度来看，社会稳定，因其是执政党非常关注的问题而受到高度重视，但真正能冲击政权稳定的是政治冲突，而非家庭问题导致的社会不稳定以及社会治安问题。在经济方面，劳动力供应以及相关的产业升级、扩大内需和粮食生产的稳定直接关系到经济持续发展、经济结构调整、经济安全保障的重大全局性问题，因而中央政府必将高度关注和解决这些问题。

从农民工流入地政府的角度来看，因为社会治安直接关系到城市的健康发展和居民的评价，而社会冲突特别是各种群体性事件将直接影响上级对本级政府的评价，所以地方政府会充分关注这两方面的社会问题。在经济方面，对地方政府来说本地的劳动力供应和城市发展问题直接关系到本地的企业发展和城市化进程，也直接影响着城市的财政收支，故政府也会有相当大的推动力来解决这些问题。

从农民工流出地政府的角度来看，农民工与城市社会隔离的问题基本不会直接导致农村的社会治安和社会冲突问题，而粮食的生产问题和农村土地无法规模化生产经营又会影响农村的经济发展。因此，流入地政府有动力鼓励农民工进城后将农村原有土地进行流转。

除此之外，家庭问题和住房投资资源浪费多是个体性问题，中央和地方政府并不会给予太多关注。而交通资源的浪费因其暂时性，而且可以作为推动交通资源投入的理由，也很难成为政府解决农民工与城市社会隔离问题的激励因素。

明确了农民工城市隔离的消极影响后，在不同的激励维度下，中央与地方政府、流入地与流出地政府对解决农民工与城市社会隔离的问题将选择和设定不同的政策思路，这将构成政府实际上的政策供给体系，具体有如下几个方面：

1. 家庭稳定。由于家庭稳定对社会影响的间接性，各级政府都缺乏促进农民工与城市的融合的激励因素，很难建立相应的临时住房租赁制度、促进农民工家庭和谐的社会力量发展等相应解决方案。

2. 社会治安。流入地的地方政府对社会治安保障的关注和重视将促使其制定针对农民工更为严格的社会治安政策。但是这种政策却有两种不同的方向，一是从根本上解决农民工的矛盾，包括稳定就业、增加农民工收入、加强对农民工的社会管理；另一个则是强力的控制，尽力瓦解农民工的社会网络防止其形成犯罪团伙，对于那些容易犯罪的农民工个体进行甄别、将其强制遣返或者实施软性预防措施。

3. 社会冲突。中央和地方政府都非常重视避免农民工因融入城市而产生的尖锐矛盾，但由于中央政府并不与地方用人企业存在利益关系，更多地会采取柔性的方法，如加大保障农民工的基本劳动权益的力度、提高最低工资标准，加大工会对农民工的吸收和服务等；而地方政府则因为与用人企业的密切关系，会制定更加灵活和针对性的对策来解决农民工与企业之间矛盾。

4. 劳动力供应。各级政府都希望保证劳动力的充足供应，但从中央层面看，能够推动劳动力供应总量提高的政策并不多，仍主要集中在保证劳动的合法权益问题上；地方政府由于存在各地争抢劳动力的现象，因而将更加努力制定各种政策以拉动劳动力来本地就业。短期看这种政策包括提高最低工资标准，组织管理好农民工招聘市场，甚至主动到农民工流出地招聘所需劳动力；中期看地方政府将不断改善农民工在城市各方面的条件以稳住农民工的供应；长期看则有两种可能，一是为了持续性地保证农民工供给的稳定，将逐渐放开户籍限制或者减小农民工与城市居民的差别，二是加快产业升级，减少对劳动力的依赖。而对于那些产业结构相对高端而农民工已经饱和或产业升级可能性较大的城市，解决城市隔离问题的政府激励就有可能不足。

5. 消费补贴。中央政府会给农民以消费补贴，如现电器下乡补贴等。从长远看，中央政府将逐渐缩小城乡之间的差距，而由于农民工的工资性收入是这种差距缩小最主要的方法，中央政府可能会加大收入改革分配的力度，努力实现同工同酬，提高劳动要素投入的分配比重。地方政府虽然也会重视扩大内需对本地经济的影响，但是因为农民工收入的提高并不一定把钱花在城市，所以地方政府可能并不会特别关注农民工的收入增长。当然，随着愿意在城市消费的新生代农民工的增多，地方政府推出增加农民工收入政策的可能性也可能增大。

6. 城市发展。地方政府虽然有较强动力解决城中村问题，但由于城市化进程不会一蹴而就，从短期看，流入地政府面临需要解决的城中村数量是有限的，面临的改造成本也是相对有限的。城中村改造和解决农民工廉租房、公共租赁房问题，政府如能综合考量，那么改造成本将进一步增大，故对此缺乏足够动力。但从长期看，如果政府财政相对宽裕，为了解决农民工不断聚居在新城中村而导致城中村改造成本“无底洞”的问题，有可能会逐渐转为农民工等流动人口的福利保障房建设。

7. 粮食生产。中央政府和地方政府对粮食安全的重视将推动土地流转制度试点范围的扩大，直到建立符合国情的农村土地流转制度。但对于劳动力流入地政府来说，这将使得农民土地保障的重要性下降，给流入地城市带来更大的压力，有可能成为土地流转相关政策的反对者。

四、基于政府激励的政策建议

基于以上分析，中央和地方政府、流入地与流出地政府面对农民工无法融入城市社会所带来的消极影响，有着不同方面和不同程度的激励，政策重心各不一样，甚至可能存在政策冲突和博弈。有的会在某些问题上支持有利于农民工融入城市的变革，有的则会成为反对者。因此，必须建立一个更加系统的激励体系，让各级、各地政府都愿意更多地承担责任，实现变革。具体来说包括以下几点：

1. 对于中央与地方都存在激励的政策，如解决农民工治安问题、社会冲突问题的相关政策，可以交由地方承担主要责任，中央通过建立政府绩效评价体系来加强地方政府的激励。

2. 对于中央和地方都缺乏激励的政策，如促进农民工家庭稳定的相关政策，要由中央立法，强制规范。

3. 对于中央存在激励，地方缺乏激励的政策，中央政府应该成为地方政府激励的补偿者。对于那些地方政府没有激励实现的变革，中央政府应该通过财政补贴和官员考核的方式，努力促成地方政府从负面激励向正面激励的转变。如前面提到的扩大农民工消费的问题，中央要给予地方一定的财政支持，再比如解决城市发展中土地征收侵犯农民权益的问题，中央政府应该降低地方政府在土地征收中的激励，并给予相应的补偿。

4. 对于流入地和流出地政府而言，有激励变革的地方政府应该给予没有激励变革的地方政府一定的补偿，而中央政府在其中就应该扮演激励调节者的角色，将那些因为变革而受益的地方的部分获益向受损地方转移，最终通过完善的激励体系，让各级政府、不同地方政府都愿意改革相关制度、改善软环境，大力推进农民工融入城市。如前面提到在解决粮食生产问题而改革土地流转制度时，流入地政府可能成为反对者，中央政府应该给予流入地政府以适当的农民工安家补偿专项经费。

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[责任编辑：任山庆；校对：党 婷]