社会福利发展路径：从制度覆盖到体系整合

内容摘要 我国的社会保障和社会福利建设，已经取得了实现制度覆盖的历史性成就，今后发展的重点是积极创造条件，逐步实现制度整合，并进一步实现体系整合；沿着这个路径，就可以迈向中国特色福利社会。当前，有步骤地推进社会保障和社会福利的制度整合，是增强公平性、适应流动性、保证可持续性的关键。要将制度整合和体系整合结合起来，实现社会保障和社会福利在制度内外和体系内外的协调和均衡，由此建立起底线公平福利体系。

关键词 制度覆盖 制度整合 体系整合 底线公平福利体系

作 者 景天魁，中国社会科学院学部委员、社会政法学部副主任、社会学研究所研究员。（北京 100732）

经过以往30年的艰苦探索和制度改革，我国的社会保障和社会福利制度实现了全覆盖。但正如党的十八大报告所指出的，这种制度覆盖还需要“增强公平性、适应流动性、保证可持续性”。这是更加艰巨的任务，不仅需要创造更充裕的经济条件，而且需要更科学地搞好顶层设计，制定更合理的制度完善方案，规划更可行的政策实施路线。

制度覆盖：既是丰碑又是起点

2012年，中国社会保障和社会福利翻过了历史性的一页，在这一页上，赫然写着五个金色大字——制度全覆盖。曾几何时，“看病难、看病贵”，“上学难、上学贵”呼声甚高，政府和社会一片焦虑；谁曾想，没过几年，这种情绪基本消退了，社会安定感普遍增强了。制度全覆盖，就是我国全面建立覆盖城乡的社会保险、社会救助和社会福利制度，在社会建设的意义上，我国人民的生活有了直接制度的保障。

（一）扭转局面的标志性事件

对于实现制度全覆盖具有转折意义的起始性事件，就是2002年开始试点、2003年开始推行的新型农村合作医疗。所谓“新型”，一是相对于20世纪70年代的农村合作医疗而言，它依托农村集体经济，是农民与农民的合作，财政不出资。这项制度随着集体经济的瓦解在20世纪80年代基本消失了。此后，广大农民处于缺医少药的状态。直到20世纪初，全国的社会保障制度仅局限在城市职工的范围内，所谓“扩大覆盖面”，是把广大农民排除在社会保障制度之外的，这个社会保障制度相当残缺。新型农村合作医疗制度的伟大意义，是在存在严重城乡分隔的制度环境中，率先跨越了城乡之间这道墙，让社会保障之光开始普照到农民身上。那么，如何实现跨越？这就是所谓“新型”的第二个也是更本质的含义，即合作主体改变了，不限于农民之间的合作，而是政府与农民的合作。新型农村合作医疗新在哪里？新在以政府出资为主。从这项制度建立之初到现在，一直是各级财政“出大头”——在筹资结构中财政出资占很大比例，约占3/4～4/5。

这项制度一举扭转了多年来社会保障只在城镇职工的范围内打转转的局面。当然，在此之前，不是说农村完全没有社会保障，原来像五保户、困难户的救助，灾害救助，还是有的。但覆盖面很小，不是面向所有农民的，而且一般是临时性的，不是制度化的。制度化的养老、医疗、失业、工伤、生育保险，都只局限在城市职工范围内，甚至不承认农民有失业问题，有工伤问题。20世纪80年代末，个别地方的农村曾经搞过试验性的农民养老保险，但是筹资水平很低，统筹层次很低，很快就被叫停了。新型农村合作医疗，尽管是一项仅适用于农村的特殊制度安排，它无力冲破城乡二元体制，但是，以财政出钱为主给农民建立一种医疗保险制度，使社会保障制度率先跨越了城乡二元区隔的界限，标志着社会保障开始了制度覆盖的新进程。因此，这项制度就具有了标志性意义，如若不跨越城乡二元分隔这道墙，就不可能走向普遍覆盖。从2003年开始，我国社会保障扩大覆盖面的速度大为改观。在这之前，一年能扩进一千万城镇职工和农民工也就了不得了，但是2003年以后，每年都有上亿甚至数亿农民参加新型合作医疗，当时农民有七八亿人，几年时间新型农村合作医疗就接近全覆盖，这就成為走向适度普惠时代的最具标志性的事件。

（二）扩展局面的创新举措

继新型农村合作医疗制度之后，2007年建立了农村最低生活保障制度，很快实现了低保制度的城乡全覆盖，这项制度完全由各级财政出资；2009年进一步跨越，又建立了新型农民基本养老保险，办法与新型农村合作医疗相似，采取政府与农民合作的方式。2010年通过了《中华人民共和国社会保险法》，标志着我国社会保障制度框架初步形成。这意味着我国有了一个惠及全民的社会保障体系，这是近几年国家发展进程中最为重大的成就。

如要概括这一阶段我国社会保障发展的特点，最大的特点就是制度全覆盖，首先是“全”，原来我们的提法叫“广覆盖”。不过“全覆盖”，目前还是制度全覆盖，不是人口全覆盖，就是说各项制度已经覆盖城乡了，但并不等于说现在每一个人都参保了，因为还有各种各样的具体情况，即便将来也不见得一个人不落。到目前为止，以最低生活保障制度为核心的社会救助已经覆盖城乡居民，医疗保障制度惠及95%以上的人口，基本养老保险在2012年实现制度全覆盖，整个社会保障制度普惠全民的愿景基本得以实现。

在这个过程中，最大的转变就是社会保障制度本身开始排除了身份歧视，克服社会排斥，原来只有一小部分人享受各种社会保险，大部分人享受不到，各种风险由他们个人或者家庭承担。现在全覆盖，社会保障制度的抗风险职能可以更大程度地发挥出来，整个社会的融合度提高了。

而社会保障之所以能实现制度全覆盖，是因为我们采取了若干创新举措。原来在计划经济体制下的社会保障是一种国家保障。我国实行社会主义市场经济以后，社会保障制度发生了深刻的转型，它的主体发生了变化，建立了国家、企业、社会、家庭和个人合理分工的责任结构，形成了一个新的制度体系。在这里，处理政府机制和市场机制如何结合的问题，是最近十年很重要的探索，我们有经验，也有教训，在探索中不断有所创新。

我们把社会保障和社会福利发展局面的扩展，称为“从小福利迈向大福利”[1 ]。“小福利”就是指特殊福利，是面向特殊人群的，如残疾人、老年人、儿童、“五保户”这些弱势群体。并且，福利提供的主体是单一的，一般由政府包揽。“大福利”就是普遍福利，它是覆盖全民的，任何一个社会成员都有福利需求，都有提供保障的问题。另外，保障内容也扩展了，原来的社会保障基本上就是困难救助，而普遍福利要面向所有社会成员的需求，不仅把教育福利、健康福利、住房福利等包括进来，甚至将生态环境的改善也纳入社会福利的范围。福利内容的多样化，必然要求提供主体的多元化，不能只有政府这一个提供主体。当然，所谓“普遍福利”就意味着“适度普惠”，普惠的程度要和我国的经济发展水平相适应。