中原经济区公共服务体系建设路径探讨

摘要:公共服务体系既是弥补市场缺陷的重要机制,又是政府发挥经济社会管理职能的重要平台,对于实现“三化”协调发展有着重要的意义。根据“三化”协调发展的要求,中原经济区公共服务体系建设路径应该是实现基本公共服务均等化、非基本公共服务社会化、公共服务体制弹性化。政府作为公共服务体系建设的最重要主体,应该加快向服务型政府转型、推进事业单位和财政体制改革,建立政府主导、社会参与、市场运作的公共服务供给机制。

关键词:“三化”协调;中原经济区;公共服务

中图分类号:F062.6

文献标识码:A

文章编号:1001-8204(2012)04-0073-05

一、公共服务体系对“三化”协调发展的重要意义

“三化”协调发展的实质是实现资源和要素在城乡之间的空间范围内,在农业、工业以及服务业等产业之间实现最优配置,以使经济社会发展的各个方面得以相互协调、相互促进。实现资源和要素在城乡之间、产业之间的优化配置,既要充分尊重并利用客观经济规律,尤其是市场经济的供求、竞争等基本经济规律,又要充分注意并克服市场经济本身的缺点,防止资源和要素向某一空间或某一产业过度集中,造成整体经济体系的不平衡、不协调发展。公共服务体系作为政府发挥经济社会管理职能的重要平台和手段,对于实现“三化”协调发展有着重要意义。

公共服务体系是“三化”协调发展的重要支撑机制。实现“三化”协调发展的一个必要条件就是要使广大人民群众无论是在城市还是在农村,无论是从事哪个产业,其基本的生存、生产、生活、发展与娱乐等直接需求能够得到充分满足,在这个基础上才能够构建起“人尽其才、地尽其利、物尽其用”的理想的社会发展平台。公共服务体系是公共资源配置的基本途径,是弥补市场机制在公共资源配置方面失灵的重要手段,涉及城乡基础设施建设、科技服务、政策性信贷、教育、医疗、社会保障以及环境保护等各个方面,与广大人民群众的生产、生活息息相关,成为经济社会发展重要的支撑机制,是支撑中原经济区实现“三化”协调发展的基础性条件。

公共服务体系是“三化”协调发展的重要推进机制。“三化”协调涉及农村、城镇以及各个产业等多个系统,统一、开放的公共服务体系是这些系统之间联系的桥梁与纽带,布局合理、体系健全、功能完善的公共服务体系可以大大降低资源与要素在不同系统之间流通与组合的交易成本,推动“三化”协调发展的步伐。公共服务体系延伸的范围,就是资源和要素能够达到优化配置的范围,由于公共服务体系具有再分配功能,在某些领域,公共服务体系已经成为经济社会发展的重要动力源。

公共服务体系是“三化”协调发展的重要保障机制。公共服务体系主要利用公共资源,向社会全体成员提供具有公共品性质的产品与服务,是熨平社会成员之间收入不平等的重要工具,是促进社会和谐发展的重要的平衡机制。尤其是基本公共服务体系以无差别、均等化为目标,是社会各个阶层、各个行业、各个区域人民群众基本生存权、发展权的重要保障。中原经济区实现“三化”协调发展必须着力克服传统城乡二元化的公共服务体制,充分保障农民的各种权利,保障农业持续稳定发展,充分照顾城乡弱势群体的基本利益,有序推进城镇化,在充分利用土地资源、保护生态环境的基础上,改善工业产业结构、提升工业化水平,建立和完善城乡统一、惠及全民的公共服务体系是实现“三化”协调发展的重要保障机制。

二、中原经济区公共服务体系的现状及存在问题

随着经济的持续快速发展,近年来中原经济区公共服务体系建设取得了长足进步,部分地区的一些指标已经在全国名列前茅,但是中原经济区公共服务体系建设与“三化”协调发展的要求仍存在较大差距,公共服务的财政投入与广大人民群众对公共服务的需求仍有较大差距,不同区域之间、城乡之间公共服务发展水平仍然很不平衡,公共服务供给体制的活力仍然不足,公共服务体系建设仍然任重道远。

1 公共服务总量不足,投入不够。随着经济社会的发展,中原经济区公共服务需求的主体正在迅速扩大,无论是进城的农民还是农村留守的农民,对于医疗、教育、养老等公共服务的需求与日俱增,城镇中低收入者的生活保障压力也越来越大,公共服务体系覆盖的范围亟需扩大,服务标准亟需提高,服务质量也需要大幅提升。但在政府的公共支出中,用于经济建设支出与行政管理的支出占了绝大部分,用于科教文卫以及农村基础设施建设等方面的公共服务支出不仅占比很小,而且增长迟缓,居民个人在教育、医疗以及社会保障等方面承担的费用与压力仍然十分巨大,在公共服务领域供需矛盾仍然十分突出。

2 不同区域之间、城乡之间公共服务供给失衡。中原经济区幅员广阔,区域内经济发展存在着较大的差距,以郑州、洛阳、许昌、新乡等城市为中心的核心区经济较为发达,公共基础设施较为齐全,公共服务体系建设走在了全省前列,其他地市公共服务体系的发展与之相比差距还比较大。从城乡差距方面来看,城乡之间公共服务的供给水平失衡更为严重,教育、医疗以及社会保障等公共资源被集中配置在城市,城市内的一些属于基本公共服务的部分甚至出现了高端化、贵族化,如贵族病房、贵族学生宿舍等,而广大农村的基本公共服务尚未实现全覆盖,实现城乡基本公共服务等值化的目标还任重道远。

3 公共服务体制僵化。中原经济区不是我国改革开放的前沿阵地,长期以来公共服务仍以政府为主体的集权式体制为主,政府无处不在而又处处缺位,造成公共服务体制比较僵化,效率不高。同时,公共服务体系条块分割现象严重,横向上分散管理,纵向上又过分集权,教育、公共卫生、社会保障等各个领域都存在这一弊端,使得整个公共服务体系缺乏一个统一高效的指挥调度系统,应对公共领域的突发事件的能力不强。另外,公共服务体制僵化还表现在多元化的投资体制还不健全,民营资本进入公共服务领域的体制性障碍还广泛存在,公共服务可持续的财政支出体制尚需完善,公共服务体系的透明度不够,社会监督机制缺乏,这种僵化的公共服务体制也是造成当前中原经济区公共服务领域供求矛盾日益突出的重要原因。

4 公共服务能力与水平有待提高。受传统体制的影响,中原经济区公共服务领域的竞争机制发育十分迟缓,公共服务多数是由事业性质的单位来提供,这些单位内部管理和服务效率低下,人浮于事,占用了大量的公共资源却不能产生出优质高效的公共服务产品。甚至在有些公共服务部门因管理不善造成大量公共资源的浪费和流失,这些损失又转嫁到消费者身上,造成公共服务价格不断攀升,加重了人民群众的负担。特别是有些机构打着市场化、提高效率的旗子,一方面利用行政垄断的权力,一方面加速了自我营利的进程,背离了公共服务机构的宗旨,医院、学校等机构的乱收费现象仍比较严重,公用事业的民营化改革仍需进一步加强。

三、“三化”协调发展视野下中原经济区公共服务体系的建设方向

中原经济区走“三化”协调发展的道路,具有历史的必然性。从历史上来看,我国建国以后实行了重工业优先的发展战略,过度强调了工业化,尤其是重工业化,虽然在一定历史时期发挥了重要作用,但却留下了沉重的历史包袱,东北老工业基地、一些重要的重化工业城市在国有企业改制、资源利用、经济转型与发展等方面面临着许多突出的困难。为了推动重工业优先的发展战略,国家又采取城乡分治的政策,各种资本、技术、人才、劳动力等过度向大城市集中,使得大城市极速膨胀,以摊大饼的方式迅速向四周扩张,而老城区开发改造则严重滞后,造成了各种大城市病。过度地工业化与城市化,使得工业与农业之间、城市与农村之间的发展出现过度不平衡,使得农业的发展受到严重损害,农业自身的积累不足,自我发展能力很差,难以突破小农经济的生产模式,农业现代化进程严重滞后。农民工在城市与乡村之间的大规模流动,在季节性外出务工与难以割断农业生产之间的摇摆选择,也造成了大量的社会问题。因此,中原经济区的发展必须努力避免过度工业化和过度城市化的问题,努力探索出一条在保障农业发展不受影响的前提下,实现城镇化、工业化与农业现代化协调发展的新路子。

“三化”协调发展就是要最大程度地化解“三化”之间对立、矛盾的方面,使三个方面的发展互相促进、互相补充、共同进步,一个方面的发展以不损害其他方面的发展为前提。这就要求公共服务体系既能够满足城乡广大人民群众基本生活的需要,又能够满足各种差别化的公共服务需求,还能够推动城镇化、工业化与农业现代化的发展,成为促进“三化”协调发展的桥梁与纽带。“三化”协调发展,对公共服务体系建设提出了新的要求:

1 基本公共服务均等化。基本公共服务是公共服务中最基础、最核心的部分,是与社会成员的基本生存与发展密切相关的部分,它以满足社会成员基本生存与发展需求为目的,全体社会成员都应有平等的享有机会并且享有等值的、无差异的服务水平。基本公共服务有四个层次,一是底线生存服务,包括公共就业服务、社会保障等;二是基本发展服务,包括教育、医疗卫生、文化体育等社会事业中的公益性领域;三是基本环境服务,包括居住服务、公共交通、公共通信、公用设施和环境保护等;四是基本安全服务,包括食品安全、公共安全、消费安全和国防安全等。

基本公共服务均等化就是要使全体社会成员不论区域、不论身份、不论能力、不论贫富都能够平等地、等值地享有这些基本公共服务,从而使自己的基本生活与发展需求得到满足。基本公共服务具有纯公共品性质,只能由政府财政来提供,基本公共服务也是政府职能的底线。政府提供基本公共服务首先需要明确基本公共服务的标准与范围,做到对社会成员的全覆盖。基本公共服务体系的建立与完善关键在于加大财政投入力度,调整和优化财政支出结构,建立稳定增长的财政供给保障机制,保证基本公共服务预算支出增长幅度高于财政经常性支出增长幅度。改革和完善财政转移支付制度,扩大一般转移支付规模,切实保障经济不发达地区公共服务体系建设所需的资金支持,从而逐步实现城乡之间、地区之间、不同社会群体之间基本公共服务均衡发展。

2 非基本公共服务社会化。非基本公共服务派生于基本公共服务,是基本公共服务的升级版,它主要是为了满足社会成员由于经济发展、收入水平、风俗习惯以及偏好等原因形成的差别化的公共服务需求,如专业教育、较高级的娱乐文化活动、休闲度假、高级医疗等。由于传统体制的限制,我国对基本公共物品与非基本公共物品一直没有做出合理区分,对非基本公共服务的主要供给主体也是各级政府以及其所属的事业单位,这些单位既负责基本公共服务,同时也经营非基本公共服务,造成了许多社会矛盾。比如公立医院,本身应以提供基本医疗服务为主,应以非赢利性或微利为原则,但目前我国由于对基本医疗与非基本医疗区分尚不严格,财政补偿标准模糊,使得公立医院多以经济利益为经营的基本原则,不仅违背了公立医院的基本宗旨,而且抬高了基本医疗的门槛,使广大人民群众看病难、看病贵的问题一直难以解决。

在合理区分基本公共服务与非基本公共服务的基础上,逐步将非基本公共服务推向社会,推向市场,实行产业化经营,为“三化”协调发展提供优质、便捷的公共服务,是非基本公共服务的发展方向。将非基本公共服务实行市场化经营,不仅可以提高非基本公共服务的供给效率,而且可以提高非基本公共服务生产者的经济效益,还可以减轻政府财政负担,打破政府包办社会事业和公共服务的旧体制、旧模式。非基本公共服务市场化、产业化,并不是要政府完全从这些领域中退出,恰恰相反,将非基本公共服务推向市场,更需要政府的引导与监管,政府作为整个公共服务体系规划者与监管者的责任必须强化,关键是要深化非基本公共服务领域管理体制和运营机制的改革。

3 公共服务体制弹性化。中原经济区公共服务短缺、结构失衡,其根源在于体制机制过于僵硬,政府包揽的行政特色仍然十分明显,公共产品供给机制缺乏弹性。一是不同层级的政府在公共服务职能权限上没有清晰的界线,基层政府财力与责任严重不匹配,公共服务方面的财政压力巨大。二是公共服务生产主体仍以行政事业单位为主,其经营目标不明确、效率低下。三是公共服务体制条块分割的利益格局仍然难以打破,一些公共服务生产单位经常出现多头领导、多个婆婆争利,或者出现多头领导实际没有领导的现象。

有效解决“三化”协调发展中出现的各种问题,有效解决民生方面的各种问题,有效化解各种社会矛盾,都有赖于公共服务体制的改革与完善。建立灵活高效、保障有力、层次分明、富有活力、供给充足的公共服务体制,就必然成为中原经济区公共服务体制改革的基本方向。政府既是改革的主体,也是改革的对象,在明确政府社会管理职能的基础上,应建设服务型政府,加快公共财政体系建设,创新公共服务和社会管理方式,注重发展民间组织和民间资本在公共服务中的作用,推动公共服务供给尽快形成多元竞争模式,从而增加公共服务体制的弹性,以适应社会成员不断变化的公共服务需求。

四、中原经济区公共服务体系建设的主要内容

(一)基本公共服务体系的建设

1 底线生存服务方面。要以提高居民就业水平和收入水平为重点,大力实施积极的就业政策,完善就业服务体系,加大对城市中低收入和农村剩余劳动力的就业培训、就业信息服务的力度,促进就业和再就业。建立和完善中低收入者和农村剩余劳动力的创业支持体系,鼓励和支持有一技之长、有经营管理经验的人才自主创业,以创业代替就业,切实提高收入水平。要以健全社会保障体系为重点,加快拓展养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险等保障体系的覆盖面,适当提高补助标准,全面实施城镇企业职工基本养老保险关系转移接续制度,建立和完善流动人口基本养老保险转移接续制度,完善新型农村最低生活保障和社会养老保险相关配套的政策。建立健全保障性住房规划建设管理体系,加快廉租住房、公共租赁住房和经济适用住房建设,推进城市和工矿区棚户区改造,加快农村危旧平房和中小学危旧教室改造,探索将农村住房建设与城镇住房建设相协调的健康稳定的房地产开发格局。

2 公众发展服务方面。切实贯彻教育优先的方针,统筹教育资源,加快教育结构调整,深化教育体制改革,高标准、高质量发展基础教育,大力发展职业教育和培训,提高高等教育质量,促进各级各类教育协调健康发展,积极推动学习型社会建设,为“三化”协调发展提供坚实的智力支持。以全面提高人民群众健康水平为中心,着重完善公共卫生和基本医疗服务体系,进一步改善医疗设施条件,加大对农村和基层的医疗设施投入,完善新型农村合作医疗制度,提高医疗技术水平和服务水平,为城乡居民提供公平、优质、便捷和负担合理的医疗卫生服务。建立健全突发公共卫生事件应急机制,构建统一高效的疾病预防控制体系,加强各类重大传染性疾病的防控工作。大力繁荣文化体育事业,加强中原文化与传统文化的宣传与普及力度,积极发展公益性文化体育事业,加强公共文化体育设施建设,更好地满足人民群众的精神文化和健康需求。

3 基本环境服务方面。要加强道路、水、电、暖、气等公共基础设施建设,加强农村基础设施与城镇基础设施的对接力度,为城乡居民提供一体化、无差别的公共基础设施服务。加强生态环境保护,完善对污染企业排污税费的征收制度,加大对城乡污水处理工程的投入力度。大力发展循环经济,加大固体、气体等废弃物、排放物的再回收和利用力度。大力发展环境技术、环境咨询、环境金融、污染治理施设、环境贸易等环境服务市场,构建环境保护社会化服务体系,为城乡经济社会发展提供生态宜居、生产便利的公共环境。

4 基本安全服务方面。构建统一、高效、灵活的社会治安维护体系,加强消防、公安、交通管理等快速反应和综合调度的能力,建立健全应急保障体系,提高重大突发性事件的防治能力。加强企业、厂矿生产安全管理,消除重大生产事故隐患。加强食品、药品、餐饮以及美容等特殊行业的安全监管,保障人民群众的健康安全。

(二)非基本公共服务体系的建设

非基本公共服务要逐渐推向社会化、市场化,政府要加强和改进市场准入管理,降低进入门槛,通过政策引导,鼓励和支持各种社会力量投资非基本公共服务领域。

1 积极推进教育中非基本公共服务领域的社会化、市场化。大力发展民办教育,以改革创新的思路,鼓励和支持各种社会力量独立兴办或与地方政府、公办学校、科研院所等合作兴办非义务阶段的各类民办教育学校,鼓励举办各类民办职业教育和技能培训机构,规范义务教育阶段的各类民办中小学教育机构,使各类民办教育成为公办教育、义务教育的补充,形成层次多样、功能完备、体制灵活、管理顺畅的教育体系。

2 积极推进营利性医疗卫生机构的社会化、市场化。以建立适应市场经济要求的城镇医药卫生体制和服务体系为目标,积极推进营利性医疗机构的市场化,打破行政垄断和医疗机构的行政隶属关系以及所有制界限,建设具有一定规模和特色的民办医疗机构,满足社会多样的医疗需求。用法律、行政、经济等手段加强调控与监管,优化卫生资源配置。严格医疗机构、从业人员、医疗技术应用以及重要医疗设备的准入和监管。营利性医疗卫生机构向社会提供各种医疗服务,要依法纳入卫生行业管理范围,执行政策规定的医疗服务指导价格,实行自主经营、照章纳税。

3 积极推进群众性文化体育事业的社会化、市场化。以满足人民群众多层次的文化体育需求为目标,加快文化体育管理体制的改革,整合社会文化体育资源,加快文化体育事业单位的改组改造,积极培育高端的文化体育市场消费热点,充分发挥中原地区丰富的文化、体育、旅游等资源,加快组建发展一批有特色、有规模、有竞争力的文化体育旅游等产业的经营主体,积极鼓励社会资本参与现有文化体育等实体的改制、重组,鼓励支持各种社会力量参与群众性文化体育领域的经营,加强文化体育市场的管理,为群众性文化体育事业发展营造健康向上的氛围和公平有序的市场环境。

4 积极推进环保行业的社会化、市场化。更好地将经济发展与生态环境保护有机结合起来,积极推进环保行业社会化、产业化,加大行业监管力度,以优惠政策和科学技术为支撑,把通过价费补偿可获得收益的产业如污水、垃圾处理等进行市场化运作,积极采取BT、BOT等多种建设方式,推动环保产业的发展。积极发展环保中介组织和环保市场,规范环评行为,加大环保科技创新和信息服务力度,通过有效的财政支持政策,确保环保投资者获得应有的收益。

(三)提高公共服务效率

切实提高公共服务领域的效率,严格区分基本公共服务与非基本公共服务,明确各有关单位的责任与权利,形成政府主导、社会参与、层次多样、灵活高效的公共服务供给机制。创新公共服务提供模式,积极探索政府购买服务方式,探索授权经营、特许经营以及托管经营等多种模式,提高政府提供公共服务与财政支出的效率。统筹城乡公共服务资源,根据人口分布、产业布局以及各城市功能定位等因素,优化公共服务资源的配置,提高资源的使用效率与效益。

五、建立和完善中原经济区公共服务体系的对策与建议

1 建设服务型政府。完善公共服务体系,政府是关键,政府改革的目标即在于从经济建设型政府向服务型政府转型。改革开放以来,我国政府坚持以经济建设为中心取得了巨大成绩,但在社会发展领域却积累了大量矛盾,经济与社会发展严重失衡,经济发展的潜力与动力已经出现不足征兆。同时,各级政府也形成了“重经济、轻社会,重管理,轻服务”的管理理念,公共服务体系不健全、公共服务供给不足都与政府的功能定位有直接联系。建设服务型政府就是要将行政管理转变为公共服务,使政府成为基本公共服务的提供者,非基本公共服务的倡导者,为社会全体成员提供生存与发展所必须的公共服务产品。

推动政府向服务型政府转型,第一要制定和实施适合中原经济区实际的公共服务体系建设总体战略,合理划分公共服务体系的门类、结构与重点,制定相应的公共服务标准。第二要将责任落实到各级政府和各有关部门,建立适应服务型政府运作的行政管理体制,充分调动各级政府与各公共服务部门的积极性和主动性。第三要推进政府机构改革,逐步解决行政层次过多的问题。第四要建立科学民主的政府决策机制,不断提高公共财政支出和公共服务过程透明度。第五要改革行政审批制度,改变政府履行公共管理职能的现实模式。第六要建立适应服务型政府建设的干部考核机制,将公共服务建设作为各级干部考核的核心指标。

2 推进事业单位改革。事业单位是我国公共服务最重要的供给主体,长期以来我国事业单位存在职能定位不清、体制僵化、效率低下、监管不严等问题,虽然十七届二中全会明确提出事业单位分类改革的思路,但事业单位的改革仍然大大落后于我国经济体制改革的总体进程,大大制约了我国公共服务体系的建设。

推进事业单位的改革也是中原经济区公共服务体系建设的关键一环。一要加快政事分开步伐,明确政府与事业单位在公共服务供给上的责任与义务,在公共服务方面具有事务性、辅助性和技术性的工作要交给事业单位承担,而行政管理、行政执法等工作要从事业单位剥离交给政府。二要坚持分类改革的基本取向,根据事业单位的社会功能,主要承担行政职能的,要转为行政机构或将行政职能划归行政机构,主要从事生产经营活动的,要转为企业,主要从事公益服务的,要强化公益属性,整合资源,完善法人治理结构,加强政府监管。三要积极推进事业单位社会化,打破条块分割的行政管理体制,积极支持事业单位跨地区、跨部门、跨行业的联合协作,使事业单位的运营主要面向公共服务市场和人民群众的公共服务要求,依法开展有偿服务,增强自我发展能力。鼓励各种社会性力量和社会资本投资营利性公共服务领域,在公共服务领域引入竞争与市场机制。

3 改革财政体制。公共财政是公共服务体系的物质保证,建设适应“三化”协调的公共服务体系,必须改革现有的财政体制,切实增加公共服务的财政投入。一是要推进预算制度改革,将公共服务的财政支出都纳入公共财政预算,建立公共服务投入的稳定增长机制,保证公共服务生产的必要财力。明确公共财政投入的重点领域和范围,提高公共资金使用效率。二是要完善财政转移支付制度。应加大中央财政、省级财政向基层财政的转移支付力度,使政府财政更多地向农村、落后地区、老工业基地、资源型转型城市倾斜,加大对城乡中低收入者,老、弱、病、残等困难群体的扶持力度,加强对转移支付资金的管理,保障基层政府具有提供公共服务的财政力量。三是调整财政支出结构,大力压缩公款吃喝、公费旅游、公务用车等支出,把更多的财政资金投向公共服务领域。四是合理划分各级政府的事权,建立与事权相匹配的财权,减少上级政府出政策,下级政府掏腰包的不正常现象。

4 建立政府主导、社会参与、市场运作的公共服务供给机制。为满足社会成员多层次多样性的公共服务需求,必须建立分工合理、体制灵活、讲究效率的公共服务供给机制。在基本公共服务方面政府要负全责,要制定基本公共服务的标准、保证基本公共服务的投入。对于非基本公共服务政府主要负有引导、调控的责任,要积极鼓励各种社会力量参与到公共服务的生产中来,有效降低进入门槛,打破行政垄断,加强市场监管。而非基本公共服务的生产主体应该是以营利性或非营利性的各种社会组织,把不必由政府承担的社会公共服务,转交给相应的社会组织,充分利用市场机制和竞争机制的作用,提高公共服务供给的效率。