行政强制执行时间限制与拒绝给付禁止之制度解析

文章编号：1001-2397（2013）03-0174-09

收稿日期：2013-03-03

作者简介：刘启川（1982-），男，山东荷泽人，东南大学法院宪法与行政法学专业博士生。

摘 要：《行政强制法》第43条规定关涉的行政强制执行时间限制与拒绝给付禁止之规定透射出这样的利益博弈：公民权的保障与行政权的限缩、个人利益的凸显与公共利益的隐退。由此足以解读立法者设置该条的旨意。该种立法内容设计存在正当性瑕疵：从宏观上来看，存在与该法同一章节预置规则相冲突之嫌；从微观来看，内容设计之科学性不足。基于此，行政强制执行时间与手段限制的革新应以“抑公扬私” 的立法理念为导向探求行政强制执行时间的限度；从法律依据、适用条件、程序设置等方面规制拒绝给付制度。

关键词：《行政强制法》第43条；强制执行时间；拒绝给付；“抑公扬私”；法律控制

中图分类号：DF312 文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2013.03.16

新近颁布实施的《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）虽历经无数次走走停停式的酝酿与思量，可谓千呼万唤始出来，不过其在原则确立、制度设计、规则设置等方面的规范创新毕竟为国人带来诸多期许。尽管如此，基于种种原因，《行政强制法》也难以称之为完美之作，其中《行政强制法》第43条便是一例。

一、初衷：《行政强制法》第43条设置旨意

2004年《宪法修正案》明确规定国家尊重和保障人权，自此人权保障作为宪法的基本原则以制定法形式确立下来。而作为宪法这一原则践行者与“布道者”的《行政强制法》，也在总则第1条中述明“保护公民、法人和其他组织的合法权益”是该法设定和实施的目的，并且人权保障的精神渗透至整个法律。其中第43条规定：“行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急的除外。 行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。”这一条尤为受到众多学者的褒扬和推崇，并被称之为人文行政的表征。 参见：杨维汉，陈菲，余晓洁.规范公权行使，呵护公民权益——行政强制法立法十二载透视[J].政府法制，2011，（22）：6-7；唐京.解析我国《行政强制法》的新构架、新理念[J].中共四川省委省级机关党校学报，2011，（3）：80-83. 该条透射出的两组基本关系的博弈（公民权保障与行政权限缩，个人利益凸显与公共利益隐退），足以为该条款设置之目的提供强有力的注解。

（一）公民权的保障与行政权的限缩

现 代 法 学 刘启川：行政强制执行时间限制与拒绝给付禁止之制度解析——评《行政强制法》第43条在行政活动中，行政相对人之公民权主要关涉行政参与权、行政收益权以及行政保护权，而行政主体之行政权大致涵盖行政立法权、行政决定权、行政制裁权、行政命令权等。行政权与公民权的关系是行政法与各种社会利益的连结点，亦是行政法所要调整的基本关系 [1]。理论上来看，如若将两者放置于天平的两端，在倚何者为重的天平上无外乎三种类型：行政权重于公民权；行政权轻于公民权；行政权与公民权轻重相当。这三种权能型构大致与作为行政法学理论基础的“管理论”、“控权论”、“平衡论”相契合。“管理论”主要流行于前苏联、东欧国家和我国的计划经济时代，控权论盛行于英美国家，并影响到包括近年来我国在内的许多国家的行政法理论[2]。“控权论”者强调行政法的目的是限制和控制行政权，以保护私主体的权益，正如英国行政法学者韦德将行政法的内涵界定为“控制政府权力的法”。“控权论”主要是批判性的，它基于分析英美的历史与经验的基础而提出，未能很好地分析中国的历史与经验[3]。相较而言，“平衡论”所倡导的既要保障行政权有效实施，又要防止行政权滥用以及违法行使，以保护公民权的理念，更能契合当下行政法治的实质精神与中国行政法制之现状，有着较强的生命力。《行政强制法》第43条便是平衡论之公民权保障与行政权限缩的例证。

夜间以及节假日禁止行政机关强制执行的规定，是基于一般民众正常的最起码的生活作息安排和基本的休假考量，即为了尊重和保障宪法所规定的公民的休息休假权。我国《宪法》第43条规定： 中华人民共和国劳动者有休息的权利。国家发展劳动者休息和休养的设施，规定职工的工作时间和休假制度。 该权利是公民的基本人权，行政强制执行之时间限制正是宪法所允诺的基本人权之休息休假权在部门法的落实和体现。尽管可能有人认为休息休假权的主体是劳动者，非一般意义上的民众。但《世界人权宣言》第 24 条规定：“人人有享受休息和闲暇的权利，包括工作时间有合理限制和定期给薪休假的权利。”可见休息休假权是一种基本人权，并应在我国宪法中做广义解释。以此逻辑顺延，行政机关在行政活动中恶意侵犯、故意懈怠甚至藐视行政相对人之基本人权的行为，都应归于无效或者违法。强制执行时间限制的规定，表面上是对行政主体之行政权的禁锢和束缚，实则是对公民权维护和保障的直接回应。该条第一款但书之情况紧急的除外规定，主要是顾及严重危害人身安全与财产安全等突发事件发生时，存在客观合理的理由需要即时强制的情形。此时，作为人类自然法上权利的生命、自由、财产与人类休息休假权相较而言，生命自由权是休息休假权的前提和基础，休息休假权是生命自由权的派生或者衍生权利，无生命自由何谈休息休假，对前者保护的价值远胜于后者，故两者出现冲突之时，生命自由财产权的保障应居于首位。出现紧急情况之时，基于民众生命权、自由权、财产权的保障紧迫需要，通过适当地限制行政管理紧急权适用的时间和空间范围，能够在行政管理职责和公民权利保护之间维持适度的平衡[4]。

《行政强制法》第43条第2款关涉的居民生活界域下“拒绝给付”日本行政法学中有“给付拒绝”一词，即为“从行政方面来看，当私人的相应行为有欠缺适当性时，拒绝水、电等生活必需的服务供给，以谋求私人纠正其相应的行为，或者通过保留该手段，试图事先规制私人的行为的制度”。（参见：盐野宏. 行政法总论：行政法I [M].杨建顺，译.4版.北京：北京大学出版社，2008：158）在韩国被称之为“拒绝供给”，具体是指“对违反行政法义务的人，拒绝行政服务或财物供给的行为”。（参见：金东熙.行政法I[M].赵峰，译.9版.北京：中国人民出版社，2008：335）较之“给付拒绝”与“拒绝供给”两概念，并念及给付行政发展趋势以及汉语动宾表述的习惯，笔者选取拒绝给付这一范畴作为停止供水、供电、供热、供燃气等方式的代称。 禁止之规定，也是贯穿该法制定过程始终的保障公民权与限缩行政权之立法目标的明证。有尊严的生活预示着人是社会关系的主体，是全部社会生活的归结，满足人的最低限度的物质生活和精神生活是现代意义生存权的基本要求。水、电、燃气等资源是现代社会人类生活之必需，既是维系生命体征之工具，又是保障有尊严的健全人格之依托。这些资源已成为现代生存权实现的应有之义。诚然，生存权是公民权的当然内容，是公民权最为基础和最为根本的权利，在行政活动中，必将予以先行保护。因此该条款中拒绝给付之禁止的规定，足以彰显立法者对公民权保障的态度和对行政权侵袭遏制的决心。