农村土地流转现行模式方法探讨

[摘 要]自我国推行市场经济以来，土地、资本、劳动等生产要素也更多的由市场机制来调节。农村数亿剩余劳动力向非农产业的转移和城市化趋势提出了农民和土地在经济活动中重新配置的要求。在此之上，国有土地有偿使用使得土地的资产特性充分显现。农村土地流转，农村土地所有权、使用权、经营权分离的产权制度趋向显著，同时城市化发展土地供需集约化利用的要求和农村土地的社会福利性特点之间的冲突和问题日益明显。然而，在相当长的一段时期内土地依然承担着农民的社会保障功能这一现实也不会有本质上的改变。

[关键词]农村；土地流转；问题；思路

一、土地流转概述

最早的土地流转是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。土地流转是指土地作为一种生产要素在农业生产者之间流动，从而达到土地资源优化配置的过程。最早以法律形式出现是在2002年8月的《中华人民共和国土地承包法》，以立法的形式明确了农民土地承包经营权的流转，这是我们处理土地流转问题的政策和法律依据。

换一种说法，土地流转在2007年以前即是指土地承包经营权之上使用权的流转。在2007年以后，集体土地的承包地经营权、建设用地经营权以及宅基地使用权全部包含在了土地流转的范畴之内。也就是说在没有所有权和使用权之下，虚设的承包权不加以特别保护或者关注，会变相的削弱或灭失。

土地流转的形式目前各地实践的做法大致归结起来有以下几种：

一是转包，即农户经发包方同意，将自己承包期内的部分或全部土地以一定条件转包给第三者，承包方与发包方仍按原承包合同履行权利和义务关系。所转让的权能是土地承包经营权之下的所有权，在经营权范围及期限下行驶。

在市场利益驱动和政府引导下，农民将其承包土地经营权出租给大户、业主或企业法人等承租方，出租的期限和租金支付方式由双方自行约定，承租方获得一定期限的土地经营权，出租方按年度以实物或货币的形式获得土地经营权租金。其中，有大户承租型、公司租赁型、反租倒包型等。

举个实践当中典型的例子——“康华模式”。①

2010年8月以来，康华公司从桂林所辖的灌阳、平乐、阳朔、灵川、临桂、雁山等县区，由康华公司把分散在一家一户的农民的土地承包下来，成功“流转”十万余亩土地。租用20年间，不改变农田的权属及用途，农民既可安心出外打工，也可在家给康华公司打工。在“土地流转”过程中，康华公司在运营的设计上，以公益和学术性的“漓江生态农业论坛”是推广和实践“康华模式”的一个平台。“康华模式”的本质是以“公司”的形式，把学术范围内的理论“成果”，尤其是农业科技前沿成熟的技术运用到“流转”过来的土地上，转化成产品和商品，从而达到了“推进特色农业示范点建设，促进农业专业化生产、规模化经营”的目的。

二是转让，即农户经发包方同意，把自己承包期内的土地全部转让给第三者，由第三者代替自己向发包方履行土地承包合同规定的义务。所涉及的权能是土地承包经营权的转让，包括了使用权和经营权。

三是互换，即农户为了便于耕种管理或者发展高效农作物，经发包方同意，把承包土地部分或全部调剂使用。对各自土地的承包经营权进行的简单交换，涉及的权能即是土地承包经营权的全部权能。

30年前，中国农村实行土地联产承包责任制，农民分到了土地。但由于土地肥瘦不一，大块的土地被分割成条条块块。划分土地时留下的种种问题，严重制约着生产力的发展和产量的提高。为了让土地集中连片，实现规模化、集约化经营，互换这种最为原始的交易方式进入农民视野。土地互换则有两种形式：一是由集体出面组织的互换，二是农户之间的互换。

四是土地股份合作，即以土地经营权证或承包人口为依据，将农户承包土地的经营权量化为股权，农民凭土地使用权入股，组建土地股份合作社，合作社对土地实行招标承包或对外租赁，农民按股分红。在土地入股过程中，实行农村土地经营的双向选择（农民将土地入股给公司后，既可继续参与土地经营，也可不参与土地经营），农民凭借土地承包权可拥有公司股份，并可按股分红。该形式的最大优点在于产权清晰、利益直接，以价值形态形式把农户的土地承包经营权长期确定下来，农民既是公司经营的参与者，也是利益的所有者，是当前农村土地流转机制的新突破。

五是宅基地换住房，承包地换社保。②以重庆为例，被国家批准为统筹城乡综合配套改革试验区后，在土地改革领域率先进行大胆探索，创造了土地流转的九龙坡模式即宅基地换住房、承包地换社保。也就是说，农民放弃农村宅基地，宅基地被置换为城市发展用地，农民在城里获得一套住房。农民放弃农村土地承包经营权，享受城市社保，建立城乡统一的公共服务体制。

特殊的例子还有广东省内所有农村集体建设用地都可直接进入市场交易，与国有建设用地“同地、同权、同价”。

具体的各地的做法多样，但大致的总结起来有以上的几种，表面上看起来这些都没有什么，但实际意义上，这对于中国传统农业社会土地与农民之间的身分关系的变化以及社会生产法律关系都发生了一系列的影响。在积极的影响下农民住到了新的高楼大厦，成了股东，同时体制上城乡分治、二元社会、城乡不和谐的状态得到了改善和工业化、城市化、土地稀缺的要求都得到了满足。各地的城市经济也得到了极大的发展，我国的城镇化水平从1978年的17.8%到至2010年城镇化率已增加至47.5%，城镇人口约6.3亿人。

二、实践当中遇到的问题

我国现行的土地制度有两个特点，其一，所有的土地被分为农用地和非农用地：非农用地一律国有，农用地则一律为农民集体所有。两者之间要转换只有通过行政

手段，无法基于市场信号和自由交易，因而为行政圈地留下了极大的空间，同时大量的土地又很难和其他要素自由组合。结果是，在耕地最为珍贵的国家，土地的配置效率不高，导致土地浪费的极度城市化。其二，农民个体对土地只拥有定期的使用权和名义上的集体所有权，而且这些权利只限于土地与农业的场合。一旦因居住、工业化、城市化等原因，农业用地需要专做非农用地，无论是基于公益性的理由，还是商业性的理由，除经特殊批准后作为农村宅基地和集体建设用地处理外，农民对原有土地的所有权及其大部分增值一律为国家垄断征用，收归国有。③

三、当前应对的思路

土地承包经营权的物权化，稳定农民的地权，同时要建立多样化的土地使用制度，探索股权经营模式，构建农地流转法律规制的框架。立法机关应当制定前瞻性的法律，取消对土地承包经营权转让的限制和对土地承包经营权抵押的限制，及时有效地满足土地制度的需要，节约社会成本。

规范土地登记制度，明确土地产权，落实对农村现有土地、农民承包土地产权证书颁发。

[注释]

①《农村土地流转中的“康华模式”探微》广西日報数字报刊，2011-

09-28。

②当前农地流转中的主要问题及对策——成都平原为例 李啟宇。

③文贯中《保障农民退出集体所有制的自由》二十一世紀评论。

[参考文献]

[1]张爱云.关于推进农村土地使用权流转的思考[J].学习论坛，2003，（7）.

[2]盖同弦.农业现代化过程中的土地制度创新[J].农业经济学，2001，（10）.

[3]崔建远.土地上的权利群论纲——我国物权立法应重视权利群的配置与协调[J].中国法学，1998，（2）.

[4]迟福林.中国农民的期盼——长期而有保障的土地使用权[M].北京：外文出版社，1999.

[5]龚启圣，刘守英.农民对土地产权的意愿及其对新政策的反映[J].中国农村观察，1998，（2）.

[6]杨重光.大陆城市化进程中的土地问题与对策[J].中国土地科学，1996，（6）.

[作者简介]古晓婷（1982—），女，山东临沂人，甘肃行政学院助教，硕士，研究方向：法律。