我国职业教育管理体制改革研究综述

[摘要]文章对1998年以后中国学术期刊上检索到的有关我国职业教育管理体制方面的研究成果作了分析,从我国职业教育管理体制的改革动因、现状分析、存在的问题、改革建议几个方面作了综述,并提出了改革展望。

[关键词]职业教育 管理体制 研究综述

[作者简介]牟晖(1980- ),男,重庆人,西南大学教育学院在读硕士,主要从事教育管理方面的研究;杨挺(1971- ),男,四川阆中人,西南大学教育学院,副教授,主要从事教育管理、教育法学方面的研究。(重庆 400715)

[中图分类号]G719.22[文献标识码]A[文章编号]1004-3985(2009)27-0011-03

我国职业教育管理体制经历了基本形成期(从新中国成立初期到1957年),调整瘫痪期(1958~1976年),恢复、改革期(1977~1998年)、加快探索期(1998年以后)四个阶段。在各个时期,中央与地方在职业教育管理体制的改革上都开展了积极的探索与尝试。1998年以来,随着我国各项体制改革的深入进行,与职业教育发展紧密相连的管理体制深化改革逐渐摆到了议事日程。这一时期,关于我国职业教育管理体制改革的相关研究如雨后春笋,不断出现。本文主要以这一时期较有代表性的研究成果为样本进行综述。

一、我国职业教育管理体制改革的动因

“职业教育管理体制是指职业教育的领导管理系统与机构设置。”①建立一个高效、精干,既能加强宏观管理、便于统筹协调、能调动各业务部门积极性,又有利于微观管理,使办学单位有较大自主权的管理体制,是职业教育包括政府管理和学校内部管理两大体系形成和事业发展的重要环节。长期以来,由于历史原因,我国职业教育管理体制沿袭的是“条块分割、以块为主”的管理格局,与之相对应,所形成的模式是谁办学、谁管理、谁受益,办学与管理合二为一,各级各类职业学校平行发展,相互之间缺乏积极沟通。职业教育这种条块式的管理模式,曾在计划经济时代的中等职业教育中发挥了重要作用,但随着我国从计划经济时代逐步向市场经济时代的转变,它已显现出许多弊端,越来越不适应市场经济发展的需要,难以满足人民群众日益多样化的教育需求。因此,客观上迫切要求不断深化教育管理体制改革。

二、我国职业教育管理体制的现状分析

目前,我国职业教育呈现出教育部门办学、劳动部门办学、系统办学、企业办学、教育部门与有关部门联合办学等多种形式的办学局面,不同类型学校隶属于不同的主管部门,因而形成了谁办学、谁管理,哪级办学、哪级管理的多元化管理体制。陈嵩指出:“我国职业教育管理体制的基本格局是:中等专业学校主要由行业或区县举办,职业高中基本上由区县举办,这两类学校统一归口教育部门管理;技工学校则主要由行业和企业办学,劳动部门实施综合管理。”②蔡高根、刘金林在谈到这一问题时指出:“职业教育管理部门大体分为教育行政管理部门,劳动与社会保障部门,行业主管部门,企业。各主管部门条块分割对职业教育实施多头管理、职能交叉,各自掌握着办学单位的‘人、财、权’,负责制定职业发展规划,以及决定学校领导者的任免、人事调动等重大问题。而教育行政主管部门掌握着教育教学管理权、毕业证书办理权、招生计划的审批权等。对于学校发展问题的‘不同意见’、对于学校管理问题上的‘不同看法’等往往使得办学单位无所适从,‘学校办学自主权’更是无从谈起。”③宋楠在硕士学位论文中这样分析我国职业教育管理体制的现状:“我国现行职业教育管理体制主要特点包括:职业教育管理的宏观决策权高度集中。在中央,实施性的工作方针、政策、法规、制度、规划、计划等决策权集中于国家教育部门、劳动部门、计划部门、财政部门等。同时以国家政府部门的行政隶属关系为主线,从中央到地方的各级教育部门、劳动部门、业务部门以及大中型企业都设有不同级别的职业教育专门管理机构,各级各类职业学校也全部按行政隶属关系置于办学部门的直接管理之下,每个管理层次又以不同类型的职业学校为管理对象,设立两个并列的间接管理机构来制约办学部门和学校。理论上各类职业学校就是在这种纵横交织的庞大机构的控制下运行的。”④

总体而言,现行管理体制存在着条块分割、部门分割、人才培养与就业分割等诸多障碍,劳动保障部门、政府业务部门、行业协会等与教育部门缺乏很好的沟通衔接,教育、就业与培训之间互相分离,呈现出明显的多头管理、职能交叉的现象。同时,由于现行体制的运行机制较多采用指令性和直接性管理的方式,在使学校自主权受到限制而缺乏活力的同时,也导致政府自身对职业教育管理的精力和财力严重不足。这些形成了我国职业教育管理职能上的分裂格局,影响了我国职业教育法规政策的统一性、整体性,妨碍了职业教育管理功能的有效发挥,制约了职业教育事业的健康发展。

三、我国职业教育现行管理体制存在的主要问题

现行职业教育管理体制存在的合理性日趋失却,暴露出种种弊端,以致限制了政府、业务部门和职业学校职能的充分发挥,成为职业教育事业进一步发展的障碍。据文献显示,现行职业教育管理体制所存在的主要问题集中表现在以下几个方面:

1.职业教育管理的条块“分割”问题。如前所述,长期以来我国职业教育存在行业分割、部门分割和人才培养与就业分割等问题,这些问题导致了两种后果:(1)从教育资源的配置来看,教育资源难以完全按照教育规律要求和市场机制优化配置。蔡高根、刘金林指出:“职业教育资源行业分割、部门分割、地区分割、所有制分割严重,使资源难以完全按照教育规律要求和市场机制优化配置和整合。”⑤陈嵩提出:“现行的管理体制不适应经济社会发展的要求,特别是近年来由于经济体制改革、产业结构调整等原因,一部分行业、企业在转制改革中,要求学校资源剥离, 学校面临自主办学和自筹资金发展的困难局面。”⑥隋志成认为:“现行管理体制使产业发展与职业教育之间缺乏良性互动机制。”⑦周昌顺也认为:“学校办学与人才市场缺乏信息沟通,办学与需求之间出现严重脱节,优胜劣汰的竞争机制不明显。”⑧(2)从政府职能部门改革来看,部门分割导致政府各部门职教管理职能交叉、条块分割、统筹乏力。中等专业学校、职业高中和高等职业学校归教育部门管理,技工学校和职业培训归劳动保障部门管理,再加上政府其他业务部门、行业、企业参与办学,使职业教育管理体系错综复杂、职能交叉、统筹乏力。由于分散办学,使得学校布局不合理,校际间缺乏横向联合与沟通,影响教育的宏观效益和办学水平的提高。陈嵩指出:“条块分割式的管理体制,难以进行统筹协调,学校、专业设置重复,办学质量参差不齐,部分学校办学规模小而分散。”⑨张惠玲认为:“这种‘条块分割’的管理体制不仅使同类学校‘分庭抗礼’,学校间争经费、争师资、争劳动指标的现象十分严重,而且使部门之间也形成和加深了‘门户之见’,互相掣肘,使一个地区的各种教育力量无法形成合力而发挥整体优势,造成人财物的较大浪费。”⑩在管理成本上,分割性特征造成了较高的成本。事实上,“政府对职业教育的管理多表现为指令性、直接性管理,对职业教育统得过多、管得过死,导致政府对职业教育管理的精力和财力严重不足”。

2.利益相关者对职业教育管理的权、责、利问题。职业教育资源管理的权、责、利关系是关于各利益相关者在职业教育资源筹集、分配、使用与管理等环节中的权利与义务的描述。这些利益相关者主要包括作为职业教育所有者、投资者、管理者的各级政府部门和与职业教育资源配置息息相关、密切联系的各类职业教育办学主体。处理好利益相关者在职业教育管理资源中的权、责、利关系,可以使各利益相关者形成促进职业教育健康稳定发展的合力。然而,目前我国职业教育管理中的权、责、利关系尚缺乏明确性。诚如史枫所言:“在现行职业教育资源管理体制中,权、责、利关系相当模糊。政府作为职业教育资源的终极所有者和投资主体没有很充分地行使所有者的权利,承担所有者的义务,未能做到按投入的资源享有资源受益、重大决策和选择管理者权利。”众多的管理部门有权对资源进行处置,但由于管理的标准不同,方法不统一,管理的责权划分不明确,管理的责权利不统一,造成每个部门都不能很好地履行其职责,“表面上的多头管理,而实际无人管理”的局面,造成有些职业院校的办学经费得不到落实,办学条件得不到根本改善,从而影响了职业教育的持续健康发展。

3.职业学校办学自主权缺失问题。与上述两个问题密切相关的另外一个问题是,各行业和政府职能部门直接微观管理学校,使学校缺少办学自主权,缺乏灵活性与适应性。蔡高根、刘金林提到:“各部门所属的职业院校的具体办学权、管理权主要集中于业务主管部门,学校的一切工作都得受各种行政的束缚,留给职业院校自身进行管理的空间太小。尤其是特有的选拔管理者的机制,使职业院校管理职能的发挥不是完全依赖于管理者的能力发挥,而在于管理者对主管部门的忠诚度,因而在这种制度安排中对求稳心态目标的追求成为管理者的首选目标,导致了职业院校的管理者缺乏个性和创造性。” 民盟成都市委副主委谢仁根在2007年成都市政协第十二届五次会议,促进社会事业均衡发展专题座谈会上提出我国职业教育“有着两个显著的弱点:一是办学机制不够灵活,二是缺乏自我发展的内在动力”。 学校的办学自主权受到限制,长期严重依赖政府封闭办学,束缚了学校办学的积极性、主动性、创造性,对社会需求的适应能力弱,办学效率低下,办学目的混乱,培养目标模糊,千校一面,缺乏个性与活力。

四、我国职业教育管理体制改革的建议

针对以上问题学者们提出的许多建设性的改革建议,经考察主要集中在以下几个方面:

1.调整教育部门与劳动就业保障部门的业务范围,将劳动部门的技能型人才培养的业务归并为教育部门统一管理。中国职业教育学会副会长俞仲文从提高国家核心竞争力的战略高度分析了理顺我国职业教育管理体制的迫切性与关键性,并提出:“首先,将‘教育部’改名为‘教育与技能部’;或将教育部分为教育一部和教育二部。教育一部管理从义务教育到普通大学的业务,也就是传统的教育部的内涵;教育二部又称为‘职业技术教育部’,将教育部的中职、高职以及劳动保障部的技校、高级技校和各级各类的技能培训机构的管理业务合并在一起。第二,在教育部门的领导中,必须要配备来自产业部门、又熟悉教育的领导干部,来管理职业教育的业务。第三,建立国家职业技术教育管理委员会,由全国各类产业的行业协会、中央企业和知名企业代表、知名职业教育机构的代表以及中央职业教育的研究机构和知名专家组成,作为全国职业教育行政管理部门的补充,统一来研究全国职教的重大问题。各地也应仿照国家的模式,建立各地的职业教育管理委员会。”对于技工学校的体制调整,陈嵩认为:“技工学校的教育教学管理由劳动部门转入教育部门统一归口管理。实施统一管理后,学校的主办单位、属性、经费渠道、产权等不变。” 蔡高根、刘金林也认为:“所有职业院校全部归口教育行政部门管理。即无论高职高专、中等职业学校、技工学校,还是职业高中,全部归口教育行政部门统一管理。”

2.完善职业学校的法人地位,明确职业教育资源管理的权、责、利。教育法专家分析认为,我国现行的教育法规存在重大疏漏。因为它们对于学校法人的规定还仅限于民法的性质,不能从根本上解决学校与政府之间的权力分配问题。因为公立学校没有属于自己的财产,所有财产属于国家所有,而有必要的财产是除机关法人以外的其他法人成立的必要条件,这样公立学校的法人资格也就不能确立。由此,也就不能从根本上理清政府与学校的关系,显示出我国学校法人制度体系的不和谐,使现代学校法人地位缺乏完善的法律保障。

3.转变政府职能,给予职业教育的办学主体以更多的办学自主权。政府要定位于办好职业教育,而不是具体举办和直接管理职业学校。要切实保证职业院校在专业设置、招生方式、招生规模、学籍管理、课程开发、教师聘用及经费使用、工资分配等方面的自主权。孟令臣提出:“政府职能重新定位。政府应在加大职业教育投入力度的同时,对职业院校的管理要‘简政放权’由过去的直接行政管理转变为间接宏观调控。”陈嵩认为:“要积极改革职业学校内部管理体制,努力扩大学校办学自主权,探索各种适应地方经济社会发展、企业发展和学校自身发展的办学新模式”。 周昌顺也认为:“充分扩大职业学校教育活动的自主权,增强办学活力。处理好政府与学校之间的关系,科学划分举办权(所有权)与办学权(经营管理权)。把学校当做是社会中相对独立的实体,使学校的眼光从政府转向社会、转向市场、转向企业、转向产业、变向上为向下,使办学与各种社会需求、市场需求挂钩,激发学校办学的自身活力。加强教育资源的科学管理与优化。”

除此之外,还应该重视两点:第一,积极探索职业教育管理体制改革和发展的新路径,实现体制和机制创新。在体制上,进一步加快发展民办职业教育,形成公办与民办互动和谐发展的局面;在办学机制上,积极推进职业教育领域的中外合作办学,形成多元化办学格局。对此,史枫得出了三点可供参考的结论:“一是深化公办职业院校体制改革,积极推进公办职业院校运行机制创新;二是加快发展民办职业教育;三是积极推进职业教育领域的中外合作办学。”第二,对职业教育进行全面监控,构建职业教育质量评估制度。只有加强职业教育监督与评估,才能及时发现职业教育管理体制中存在的各种问题,纠正管理体制中偏差。

五、我国职业教育管理体制改革展望

基于对我国职业教育管理体制改革的动因、现状、问题及建议的分析,我们认为,我国职业教育具有七种性质,可以用系统性、社会性、职业性、全民性、法人地位性、地方性和经营性来概括。这些性质决定了我国职业教育管理体制改革的目标和方向:

第一,职业教育的系统性决定了职业教育归口教育行政部门统一管理的可能性和必要性,并进一步要求政府加强宏观管理和统筹协调。因此,可以考虑在国家教育部的领导下,成立职业技术教育部或职业技术教育总局,把职前和职后以及职前的初、中、高三级职业技术教育统管起来,统筹安排、管理职业技术教育发展的规划与计划,发布各级各类职业技术学校所设主要专业、工种目录,制订编制教学计划、教学大纲、教材以及教育质量评估的原则标准,培养、培训职业技术教育的师资,沟通组织职业技术教育的信息,组织经验交流,开展职业技术教育的科学研究等。而国务院各有关部委也应积极配合职业技术教育部门制订本行业主要工种技术的“岗位标准”,制订并编写有关专业的教学计划、教学大纲、教材,对本系统的职业技术教育工作提出指导意见。

第二,职业教育的社会性、职业性和全民性要求我国职业教育体系不但要发展专科层次水平的职业教育,更要向本科以上甚至硕士、博士研究生层次延伸。这样职业教育就能成为面向人人的教育,使更多的人能够找到适合于自己学习和发展的空间,从而使教育事业关注人人成为可能,且职业教育的办学层次和水平将得以更大提升。

第三,职业教育的社会性和法人地位性一方面要求重视过去被忽视的利益相关者的利益需求,给予行业、企业一定的利益或权利共同参与职业教育的管理;另一方面完善现行的职业学校的法人治理结构,使职教资源管理的权、责、利将得到进一步的明确。

第四,职业教育的地方性要求发挥地方政府在管理区域性职业教育中的作用。职业教育最根本的是为地方经济建设服务,正因为如此,地方政府在思想上要高度重视职业教育,优化其健康发展的外部环境,增强政策的导向、激励和约束作用,尽快建立和完善劳动预备制度、职业资格证书制度和就业准入制度。同时,政府应在招生计划、入学条件、招生时间等方面放开,允许职业教育学校自主招生,给予其较大的自主空间。

第五,正确认识职业教育的经营性问题。如果将有别于普通教育的职业教育仍然定位为一种非竞争性和非排他性的纯公共物品,那么作为办学者或投资者,由于无法解决外部性和搭便车行为的问题,他最终必然会放弃这种无利可图的生产。因此,这一问题需要得到进一步的明确。

[注释]

①张念宏.中国教育百科全书[M].北京:海洋出版社,1991:88.

②⑥⑨陈嵩.职业教育管理体制改革的若干思考[J].职教论坛,2006(9):24,

25,25.

③⑤蔡高根,刘金林.广西职业教育管理体制创新研究[J].宏观经济研究,2008(10):61,61,64,61.

④宋楠.职业教育管理体制创新研究[DB/OL].http://acad.cnki.net/Kns55/detail/detail.aspx?QueryID=38&CurRec=1&dbCode=CMFD,2004-08-25.

⑦隋志成.完善我国高等职业教育管理体制的对策分析[J].沈阳教育学院学报,2004(4):47.

⑧周昌顺.建立职业教育管理体制良性运行机制[J].中国成人教育,2002(6):23,23,24.

⑩张惠玲.关于职业教育管理体制改革的思考[J].河南职业技术师范学院学报(职业教育版),2001(3):58.

史枫.北京市职业教育管理体制与办学体制的现状、问题与对策[EB/OL]./2009/01/281233167083.shtml,2009-01-28.

陈嵩.职业教育管理体制创新研究[J].河北师范大学学报(教育科学版),2008(5):104,104.

孟令臣.关于职业教育管理体制改革的思考[J].中国职业技术教育,2005(17):24.