传统基层水利设施管理的近代化

关于传统基层水利设施管理的近代化问题,学者多从水利与基层社会关系的视角展开研究。然而,水利的组织形态设计和制度安排会影响水利使用效率,进而影响农业综合生产能力、基层社会内部关系。槎滩陂这一基层水利设施在管理组织形态和制度安排上的历史演进,具有一定的代表性。民国时期,江西地方政府在基层水利设施的管理领域所扮演的角色,更多的是管理组织与制度的设计者、规制者和优化者。

[关键词]基层水利设施;槎滩陂;水资源管理

[中图分类号]F329[文献标识码]A[文章编号]1004-518X(2009)12-0115-04

孙捷(1975—),男,江西财经大学经济学博士研究生,南昌航空大学文法学院教师,主要研究方向为中国经济史;(江西南昌330013)廖艳彬(1980—),男,南昌大学人文学院讲师,主要研究方向为区域水利史。(江西南昌330031)

对于民国时期基层水利设施管理问题,韩茂莉认为,在基层水利管理中,乡绅、大户扮演着水资源管理者的主角。[1]田东奎认为:“民国水权纠纷问题是包含了自然界和人类社会两大领域的综合性问题。因此,要解决这样一个综合性问题,就必须通过构建流域社会共同体,共享有限的水资源。”[2](P243)而要构建流域社会共同体,就必须以“水利自治组织作为组织者、建设者”[2](P258),且该组织所扮演的角色是“类似于第三领域的角色。所谓第三领域是指独立于政府之外,能够承担部分政府职能的组织”[2](P243)。由上可知,目前关于这一问题的研究,基本是沿着农民与水利关系,围绕确立农民在水利建设中的组织者、建设者地位,去探讨民国时期基层水利设施管理问题。但上述研究,对于政府在水利设施管理中应扮演的角色有所忽视。本文拟通过对一个案——槎滩陂地区一千年来水利管理变化的系统梳理,探讨民国时期基层水利设施管理中政府所扮演的角色。

一、传统的槎滩陂水利设施管理演进

泰和县位于江西省中部,是江西第二大盆地——吉泰盆地的腹心区。槎滩陂①是该县最大的农田水利工程,也是江西省重要的农田水利工程之一,坐落于泰和县西北部的牛吼江上。槎滩陂将牛吼江水分流,陂水自西向东依次流经禾市镇、螺溪镇及石山乡,在三派村汇入禾水而注入赣江。槎滩陂水流经禾市镇上蒋村时又分为南北两条支流,分别称为“南干渠”和“北干渠”。为预防水灾,在槎滩陂下约七里处,又修筑有一段减水的小陂——碉石陂。因此该水利系统称为槎滩、碉石陂。该水利设施历经明清、民国,逐步形成了以槎滩陂为首端,流长三十余里、流经一百多个村落、灌溉面积数万亩的水利系统。

元以来至明清,随着人口、市场、社会的变化,槎滩陂地区原有的水利维修、管理的组织形态和制度安排,不断发生着演进。

(一)“五彩文约”——元末槎滩陂的组织形态和制度安排的建立

槎滩陂创建于南唐时期,据史料所载,时为泰和人周矩修建于中兴元年(958),为保证陂的长久使用,周矩及其子周羡购买“参口之椿山,暨洪冈寨下之筱山”和“永新县刘简公早田三十六亩六、地五亩、鱼塘四口”作为赡陂田产,以供修陂费用。[3](P60)之后,槎滩陂一直为周氏宗族管理。

元末,由于罗存伏、罗存实兄弟霸占赡陂田产,而使周氏宗族无法独立管理其祖先建立的槎滩陂,故周姓宗族联合蒋、胡、李、萧四族于至正元年(1341)诉讼于官府,收回被占陂产,并在政府的支持下共同制定了“五彩文约”。文约规定:“自今立约之后,各人当遵,但有天年干旱,陂长人等以锣为号,聚集受水人各备稻草一把,到于陂上塞拱,如石倾颓,务要齐心并力扛整,以为长远长久之计。日夜巡视,不可遗误,庶使水源流通,万民便益。其租利递年眼同公收,无自入己,如有欺心隐瞒,执约告官论罪无词。今恐无凭,故立五采描金文约仁、义、礼、智、信五张,各执一纸,永远为照用者。立约人:陂长周云从,义字号:李如春、李如山、蒋逸山、萧草庭,登约人:胡济川、罗浮可、僧人谢悟轩。轮流陂长收租,至正三年萧草庭兄弟,至正四年李如春,至正五年李如山,至正六年周从云,至正七年蒋逸山。”[4](P352)

这样,槎滩陂建立起了周、蒋、胡、李、萧五姓宗族共有共管的水利组织形态和轮流收租管理槎滩陂的制度安排,以长期保护槎滩陂的使用价值,保证当地农业生产不受水患、旱灾的威胁。据在当地做田野调查的了解,这种由周姓宗族提供水利、由五姓共有共管的水利治理模式,一直被槎滩陂地区内各宗族民众所认同,直至清代。

(二)民办官助——明清时期槎滩陂组织形态和制度安排的演变

明中叶以前,政府高度重视农田水利的维修管理。槎滩陂作为泰和县最大的农田水利工程,自然在政府视线之内。“1394年(明洪武二十七年),太祖高皇帝诏谕天下修筑陂塘。钦差监生范亲临期会鞭石,修砌坚固,自此赡用减费。宣德年间,时则有若钦差御史薛部临修筑。”[4](P353)这一时期,地方官府筹集兴修水利的经费,主要是以赋役的形式直接摊派。[5]

进入明中叶以后,由于赋役制度的改革,地方财政日益窘困,地方政府不再直接摊派赋役兴修水利,槎滩陂的维修费用基本上来源于护陂田产收入。当陂产被侵占或不足以支付维修费用时,则由地方政府倡率,或由地方士绅倡导,实行“按亩派钱”的方式,由受益区民众共同出资。槎滩陂以这种方式进行维修有确切记载的是清乾隆年间。[6]除此之外,槎滩陂的维修经费有时也来源于地方士绅的个人捐赠。关于宗族士绅捐资维修槎滩陂的事例,据田野调查发现,有确切记载的共有八次,其中明代五次,清代三次。据族谱记载,有两次规模较大。明弘治八年(1495),严庄村蒋子文、蒋吾敬等人捐资对槎滩陂进行了维修。“子文、子修、吾敬、吾贯、吾望,续捐己资,买田四亩赡筑,供费倍于昔日,历世享有富贵。遒者,兼并之徙,壅害可恶。蒋氏清明佳会,族尊时利,以弘治乙卯三月望后二日集力,陂石倾则补之,水道壅则开之,不刚屈,不柔抑,行所无事,旬月之间,灌之利,周便乡都,功绩伟哉!”[7]螺江村周敬五于清光绪二十四年(1898)和义禾田胡西京共同出资重修槎滩陂。“槎滩陂据禾溪之上游,凿三十六渠,分鲡于信实高行两乡,泰和水利莫大乎是。光绪戊戌(清德宗二十四年)周君敬五偕里人胡君出私财修之。工甫竣,以旱告。己亥、庚子两年,它处田禾多槁死,而陂之所注独以不失水庆丰年,予闻而韪之。”[8](P408)

明清时期槎滩陂的维修、管理费用都是来源于当地民众,以地方社会力量为主,且其维修与管理都是由五姓宗族实际负责。元末“五彩文约”中所规定的五姓宗族管理形式得到延续。当陂产存在时,陂产收入分别存入五姓宗祠;当陂产不存在时,则由地方政府倡率或由地方士绅倡导实行“按亩派钱”,余额分别存入五姓宗祠,作为下次维修经费。这一情况表明,一方面,社会公共支出的增长下,水利自治的组织形态尽管依然维持,但已不适应管理需要,其五姓轮流收租管理的制度安排缺乏执行力;另一方面,本该由政府出面行使的公共服务职能,因其税收不足,没法如明前期那样继续行使。于是,就出现了政府不时动用国家强制力,以“按亩派钱”的方式,向受益区民众进行公共筹资,以弥补税收之不足和实现社会公共服务的一幕。[9](P20)从表面上看是国家在通过参与地方社会事务来逐步控制地方社会,实质是国家在公共管理领域的职责“缺位”导致组织形态和制度安排的低效。

在水利设施所有权明确的前提下,出现了因责、权、利关系不明确而引发了多次陂田用水权的争端及陂田、陂树“共同财产”归属的争端。明永乐年间,面对吉安千户所军人南仲篪对赡陂田产的侵夺,由周氏成员周六奇出面,诉讼于官府。官府出面解决,帮助五姓宗族收回大部分赡陂田产,承认并维护了元末“五彩文约”中规定的五姓宗族轮流收租管理槎滩陂水利的权利。[4](P354)清嘉庆二年(1797),当张姓家族争夺槎滩陂洲上树木所有权时,五姓宗族马上联合共同出面与张姓家族进行协商,使纠纷得以平息。嘉庆八年(1803),张姓宗族再次与五姓宗族就洲上树木归属纷争时,五姓宗族共同出面,并诉讼于官府,依据历史习俗使之得以解决。[4](P364)

这一时期,槎滩陂水利虽然还是周、蒋、胡、李、萧五姓共有共管模式,但开始借助政府的帮助。这种以地方力量为主,又由官府倡率或士绅资助的形式——郑振满将其称为“民办官助”形式。[5]

二、民国时期槎滩陂水利设施管理的近代化:社团组织形态和制度安排

民国初期,槎滩陂于1915年重修,采用的收费形式延续了过去政府在受益区内按亩派钱的方式,“既仿乾隆间故事,斗田派钱四十”[10](P6)。管理仍由五姓共管。但在1938年,随着江西省政府机构和许多企业南迁至泰和等地,泰和县成为省政府所在地,槎滩陂地区内的宗族人口和村落数量继续增加,村落数由清末的一百五十多个增加到一百七十二个。为更好地满足政府与地方社会之需求,槎滩陂在政府的主导下,开始重修。这导致槎滩陂水利的供给发生了新的变化,其组织形态和制度安排出现了由简单到复杂的变化趋势。

首先,本次维修槎滩陂,不同于传统之处在于,由政府批准成立了专门的重修槎滩陂委员会,“设委员十三人,五、六区区长为当然委员”,“委员人选:康席之、郭星煌、蒋竹书、胡明光、李舒南、周鉴冰、乐怀襄、龙实卿、梁锦文、周郁春、萧勉斋共十一人,加五区长周心远、六区长吴家诚共十三人”。[10](P20)五姓宗族中均有士绅参加,且受益区内其他宗族也参与其中。该委员会为确保维修质量,“分总务、财政、工程三股,每股设股长一人,由委员兼任之,总务股办理文书、募捐及庶务事项;财政股办理出纳、会计事项;工程股办理修缮事项”。“设主任三人,总务、财政、工程各股设股长一人,由委员中推举之。各股得设干事若干人,其名额视事务之繁减定之”。“工程股得于槎陂附近设工程处,以便主持修缮事宜。本会委员不常川驻会,概尽义务,惟在工程处办事人员得在处膳宿,并酌给津贴。本会对外由全体委员负责其办公费用,实支实销,但须力求樽节,以免糜费”。[10](P9)

第二,为保证维修经费,沿用了传统的按亩派钱,但不是倡率,而是以政府指令方式行文,规定了直接受益方向社团组织缴费的方式。在泰和县政府指令(1938年建字第586号)中,县政府同意周鉴冰上报的受益五、六区民众按“每田一斗收捐铜元十枚”[10](P12)的方法,以受益田亩捐费形式,缴纳水利维修费,这无疑是水费的内部征收价格。随后,委员会根据政府指令发公函要求“于国历十二月底以前,分别缴交五区南冈口第三保联本会收捐处及六区槎滩陂本会工程处,毋得延误”[10](P17)。对于非直接受益的民众、商人,则以捐资方式,提供费用。此外,决定“赢余款项分存周、蒋、胡、李、康、龙各宗祠,年息五厘(说明:各姓领款须立折存会,并有正绅二人以上署名盖章,龙姓声明不领)”[10](P21)。

第三,维修完毕之后,为确保水利设施正常运转,政府参考当地士绅的建议,在泰和县政府指令(1939年建字第80号)中,批准同意成立了一个非赢利组织,即泰和县第五、六两区槎碉二陂管理委员会。规定了营运管理的主要规则:“设委员十一人,由受益水利各姓就地方公正士绅选任之。本会除特别事故外,于每年霜降节前后集会一次,并公推委员六人以上亲赴槎滩碉石二陂及沿新老二江实地查勘,倘有损坏,随时修补,其用费在百元以上者,应召集两区士绅会议筹募并呈报县政府备案。本会委员为义务职,任期两年。每期以国历二月一日以前交替,至任期届满时,由委员会召集两区士绅大会改选,但得连选连任。本会委员遇有特殊情形不能执行职务时,得通知本会物色公正士绅暂代,但代理人员如逾半数以上,必须举行改选,并不受第七条之限制。”[10](P29)该委员会在政府授权下,作为一个非赢利性的社团组织,独立开展管理。

槎滩陂的统一组织形态和制度安排的绩效究竟如何?我们可从1939年6月泰和县县长鲁绳月的文记中窥见一斑。维修前“五、六两区农田水利至亏,顾久湮圮,民物凋敝,欲兴未能”,“民苟且成性,亦遂安焉,物质损失可胜纪哉” 。槎滩陂维修、管理纳入正轨后,“余三月曾往勘察,老农撑小舟至其地,见河水自陂而下,如万马奔腾,虽不敢云垂诸久远,但能保持数十年,五、六两区之水利定不虑缺乏”。[10](P3)根据当时的江西省水利局在1939年2月槎滩陂维修竣工时填写的调查报告,槎滩陂为该地区带来受益的田亩数是75万亩左右,“相传为三十万石,每石合两亩五分”[10](P19),且灌溉、防洪功能有效实现。该水利系统一直平稳运转至今,仅在1952年和1982年对其加固、防渗透处理。[11](P1)应该说,这一期间槎滩陂的水利组织形态和制度安排带来的绩效是非常明显的。

三、传统与近代基层水利产权及管理形式的比较

历史上,槎滩陂水利设施按其投资特征的不同,经历了由私人产权向社团产权[9](P42-48)制度的变迁,其提供的水利设施效应也相应地由私益型向准公益型嬗变。评价其组织形态和制度安排演变的绩效,可以交易成本的高低为依归,因为所谓交易成本,即是制度运行的成本,通过比较不同制度下的交易成本的高低,便可反映出不同制度安排的绩效。

最初,南唐周矩以一己之力建立了槎滩陂,主要服务于周氏宗族,并通过购置私产田地,以其产出收益作为修陂费用,维系水利设施的维护运转。也就是说,此时的槎滩陂具有典型的私人产权特征,其水利效应也为周氏宗族独享。但水利设施本身具有的公共物品性质及其正外部效应,又使得其不可能被周氏宗族所独占。

元末“五彩文约”的出现和五姓共有共管、轮流收租的模式,是水利设施管理组织和制度安排适应水利设施的公共性而作出的产权调整,即通过扩大产权主体数目,增加修陂筹资投入,增强收租博弈能力,并通过向受益者收租,扩大筹资范围,减少“搭便车”行为,保证水利设施正常运转。这一管理模式已具有社团产权的雏形,有利于克服周姓独管的风险,减少各方利益冲突,降低交易成本。官府在其中所扮演的角色,一是作为公证者,认可这一规约,依之仲裁有关陂产及水利纠纷;二是作为公信者,维护社团组织“按亩派钱”的权利,确保这一管理模式能够顺利运作。

民国时期成立的重修槎滩陂委员会和槎碉二陂管理委员会,更是具有典型的社团特征。一是该组织成立之目的,正如周鉴冰等呈报泰和县政府的文中所述,解决“人心涣散,在水头者,谓不修陂而汇注自足;居水尾者,谓即修陂亦实惠难至。管理不易,修理尤难”[10](P29)之问题,即通过委员会方式,将水利设施维修和管理中的各种外部性矛盾冲突内在化,实行纵向和横向一体化。二是管委会的成员构成突破了传统的五姓共有共管模式,而是由受益区各方人士担任,行使管理和维修之责,协调各方利益。三是管委会为非赢利性组织,各委员均为义务职,任期两年,从而有效地保证了管委会决策的客观和公允。四是按照社团组织的运营规则筹措资金,包括:沿用传统的“按亩派钱”,受益区(五、六区)民众缴纳1467元;接受政府财政拨款资助1500元,其中江西水利局1000元,泰和县政府500元;[10](P27)接受不直接使用水利灌溉田地,但处于槎滩陂地区的商人和民众的捐资;重大维修投资项目召集两区士绅会议筹募并呈报县政府备案。

该组织模式一方面进一步虚化了私人产权,水利设施产生的收益不归某姓独占而归社团共有;另一方面将受益方纳入水利设施治理结构,从而有利于减少供水方和受益方的对垒冲突,大大降低了交易成本,是一种有利于帕累托效率改进的安排。[9](P42)在这里,政府所扮演的角色,一是作为推动者,从倡导、召集到行文批复,赋予其合法的地位和集资筹款的权力;二是作为不干预者,由管委会自治自理,同时,履行公共财政职能,从外部注入维修资助;三是作为规制者,监督管委会按章运作,审批重大维修事项,保证其非赢利性质。

通过对上述传统与近代槎滩陂地区水利设施管理的组织形态和制度安排的比较,可以得出如下结论和启示:基层水利设施的产权及其管理可以采用多元模式。也就是说,既可以采用私人产权方式,也可以采用社团产权等其他方式。民国期间,槎滩陂地区水利维修、管理的组织形态和制度安排是政府根据交易成本的大小,趋利避弊,制定和选择利益相关方可接受的方案,以社团产权为基础,以地区内地方社会福利为目标,遵循分配原则解决水利——准公共品服务之外部性效应的治理模式。民国期间,江西地方政府在基层水利组织的管理领域所扮演的角色,更多的是管理组织与制度的设计者、规制者和优化者。

注释:

①“陂”是在当地民众为抵抗灾情,在溪流上筑坝,拦截抬高溪水的水利工程,有一定的蓄水面积。

[参考文献]

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