日本地方分权改革与中央地方关系调适

干保柱，中央编译局中央文献翻译部；刘笑非，北京林业大学外国语学院。通信作者及地址：干保柱，北京市西城区西斜街36号；邮编：100032；E-mail：ganbaozhu79@hotmail.com.

刘笑非

摘要

日本战后初期形成的集权融合型中央地方关系，20世纪90年代局限性凸显。为除此弊，日本进行地方分权改革，废除机关委任事务，改革中央转移支付，向地方转移权限，扩充地方政府权限与财力。分权改革的方向是推动中央地方关系从“上下、主从”向相对“对等、协力”转变，继续压缩中央对地方的干预，扩充地方政府的行政、财政、立法权限，调整中央地方关系，以适应经济社会发展。但囿于单一制国家结构，改革设定的“对等、协力”中央地方关系的目标没有完全实现。

关键词日本地方分权改革中央地方关系调适

通过战后初期民主化与非軍事化改革，日本确立了集权融合型中央地方关系。关于中央地方关系的类型，一般分为集权与分权的维度。融合与分离的维度，由天川晃提交给「地方制度と国家の発展に関する国際会議」（1982年3月、イタリア·べラジオ）的论文中首次提出，正式发表在1983年「ジュリスト増刊総合特集―行政転換期―」通巻29号。（详见「広域行政と地方分権」（「ジュリスト増刊総合特集―行政転換期―」通巻29号、有斐閣、1983年、120―121ページ）。“所谓‘分离—融合’基轴就是对于提供地方行政服务，中央政府与地方政府能够参与到何种程度这一基轴，融合是指，地方政府综合地承担提供地方行政服务，而中央政府对事务执行进行广泛参与这一机制，相反分离则指关于行政服务的提供，中央政府与地方政府的作用﹑权限相互处于明确分离的状态。”[日]礒崎初仁、金井利之、伊藤正次著：《日本地方自治》，张青松译，北京：社会科学文献出版社，2010年，第12页。此外日本学者提出的代表性理论还有，村松歧夫的水平政治竞争模式，村松歧夫：《地方自治》，孙新译，北京：经济日报出版社，1989年，第33-53页。在经济高速增长时期，机关委任事务﹑各种补助金膨胀，中央地方关系的集权性与融合性进一步强化。在稳定增长阶段，为重建财政实施了财政改革与行政改革，中央向地方转嫁财政负担，进一步强化了中央政府的统制。同时，以“地方的时代”为口号，地方政府试图推进地方自立发展，尝试分权改革。日本泡沫经济的崩溃与“五五年体制”的结束，作为政治改革的一环，地方分权改革提上日本政治改革的日程，旨在通过地方分权改革来调整中央地方关系。

一、动因：集权体制的局限性

（一）官僚支配与集权体制的局限

战后日本追求的目标是“追赶”“超越”经济发达国家。为了有效地追求这一目标，捷径是权限集中于中央官僚，由中央官僚统一规划政策﹑事业，一元化地予以贯彻实施。中央官厅致力于创造条件促进经济发展，同时，通过机关委任事务﹑补助金﹑政府融资等方式来统制和诱导地方政府的事务﹑事业。在此过程中，中央集权体制得到进一步强化。

日本实现了“追赶型”的现代化，成长为经济大国。在实现目标的同时，地区间经济水平差距增大，甚至在经济繁荣的地区，社会基础依然贫弱。针对有别于追赶经济大国目标时期的各种课题，显然中央整齐划一的集权体制难以应对。“中央集权体制已经不能适应日本的发展，出现了明治维新以来中央集权式行政体制的制度疲劳。”[日]堀江湛：《日本の公共政策と中央地方関係》，東京：株式会社北樹出版，1998年，第177页。

“1990年代日本社会舆论从中央统制向寻求地方自由转变，其最大的理由是，官僚支配与集权体制已经达到极限。”[日]山口二郎：《現代日本の政治変動》，東京：放送大学教育振興会，1999年，第133页。现代日本在“追赶”“超越”的目标之下形成的政治﹑行政结构已经达到极限，这是推动地方分权改革的直接原因。“日本各界已经意识到日本存在诸多问题，财界﹑学界﹑劳动界形成共识，要改变官僚优位的政治体制，共同推进地方分权。”[日]三田清：《概説現代日本の政治と地方自治》，東京：学術図書出版社，2005年，第150页。日本实现追赶经济大国目标后，社会发展日益成熟，国民价值观呈现多元化的态势，更加追求精神文化上的自由。经济发展带来物质生活的丰富，但国民无法实际感受到精神上的充实，部分原因是国民不能决定地域的生活﹑经济。“日本以成熟都市型社会的形式完成了现代化，是自治体从国家自立的基本理由。”[日]松下圭一：《日本の自治·分権》，東京：岩波書店，1995年，第54页。

在高度评价中央集权体制为日本现代化所做贡献的同时，中央集权行政的弊端也是客观存在的。“通常对于新近发生的事态迟于应对；以全国适用为前提设计政策、设定全国统一标准的倾向；各省厅纵向分割的割据行政。”[日]西尾勝：《未完の分権改革》，東京：岩波書店，1999年，第64-65页。在后现代化时期，中央集权体制难以适应后现代化与地域多样化的日本经济、社会发展，地方分权改革提上日程，要求改革政治﹑行政的集权体制，构筑地域决定地域之事的体制。“‘体制改革’的核心内容是，建设适应全球化、跨国化不断膨胀的经济体系的‘分权型社会’，在这样的社会里，人们能够主观能动地参与‘身边的政府’的决策过程。”[日]神野直彦著：《体制改革的政治经济学》，米彦军、尹晓亮译，北京：社会科学文献出版社，2013年，第185页。

（二）福利国家的困境与全球化

战后资本主义世界多以建设福利国家为目标，实施社会保障﹑社会福利政策，通过以累进所得税为中心的税收体制来实现所得再分配，实施景气调整政策应对市场经济的景气循环构成了福利国家的发展模式。福利国家一般拥有相对完整的国民经济体系，经济信息化与全球化使福利国家面临挑战。同时在经济增长达到极限的情况下，出现了追求在繁荣之下隐藏的地域﹑地方独特价值的动向。受到全球化与地方化浪潮的洗礼，福利国家不得不实行改革。改革的方向是缩减政府公共部门，重视地方政府的作用，中央政府向地方政府转移权限。