旅游业管理探析

旅游业作为洪雅县的主导产业，近几年得到长足的发展，旅游产业规模不断扩大，游客和从业人数持续增加，取得了可喜的成绩。但是随着我县旅游业的不断发展，显露的体制机制问题越来越明显，亟需理顺，县委编委办在以前年调研基础上，就理顺全县旅游业管理体制开展了深入的探索研究。

一、当前存在问题

（一）事权分散。旅游业综合性、关联性的产业，各旅游要素的管理事权分散到各行业主管部门，文化旅游资源掌握在文化部门，寺庙、道观旅游资源掌握在宗教部门，水库湖泊河流旅游资源掌握在水务部门、森林旅游资源掌握在林业部门，餐饮服务掌握在食品药监部门，旅游纪念品掌握在商务部门等等，旅游主管部门本身却没有掌握旅游资源。

（二）权责模糊。由于事权的分散，造成了责任和权力上的模糊。一是旅游业发展必然遇到旅游服务质量和游客投诉的问题，投诉该由谁受理二是游客安全问题、景区内违规建设和环境卫生、景区内旅游高峰交通疏导等问题，谁查处，谁负责按现行的管理体制，上述管理职责在各地做法各不相同，无明确可供借鉴经验，存在相互推诿的问题。

（三）支撑体系弱化。一是管理机构体系混乱，当前从国家到地方都设有相应的旅游管理部门，但其名称、级别和职责各地不尽一致，基层旅游管理主管部门缺少来自上级的政策、资金、规章、行业标准支持，各自为战，人员和编制量不足，内设机构不合理等等。二是缺少法律体系支撑，对比农、林、水、交通、卫计等其他部门动辄十几部法律规章，旅游立法较少。2013年4月25日发布2013年10月1日起施行的旅游法是迄今的第一部旅游方面专项法律，除旅游法外，缺少实施细则、规章等方面的法律支撑。三是在管理机制上，横向纵向一盘散沙。纵向上，旅游部门是属地管理，上级主管部门指导能力和支持能力很弱，而旅游产业偏偏是最没有地域界限，最不能受行政区域束缚，最追求跨区域、跨界发展的产业。横向上，县际之间配合、县内涉旅部门和各景区管委会之间配合松散，各自为政，旅游主管部门难以协调和组织相关部门共同推进，不能有效规范旅游市场，不能形成旅游开发、管理的合力。

二、对策研究

（一）对策思路。

经调研各景区、景区乡镇、涉旅部门，广泛征求意见后汇总以下思路。

1．注重综合协调，旅游业作为一个关联性极强的产业，涉及旅游景区、旅行社、宾馆、饭店、交通、娱乐、购物等许多企业和相对独立的行业，旅游业的这一特点，决定了旅游业管理体制有别于其他行业的管理体制，管理体制必须注重综合协调力。

2．明确责权划分，旅游业作为一个综合性产业，涉及旅游、工商质监、卫生、公安、消防、税务、交通等相关职能部门，必须解决好这些职能部门的协调配合问题，明确划分管理责权，不留职能空白和职责交叉重叠。

3．发挥市场主体作用，旅游是市场消费行为，除政府管理的行政行为外，还应充分发挥旅游企业、行业协会的自律和规范标准作用，提升服务质量和服务标准。

4．完善旅游管理机构设置，结合洪雅地方实际，旅游管理部门必须履行综合协调、旅游执法等职能，定性为综合协调部门，应作为行政机构进入政府组成部门，其内设机构和下属机构工作重点应侧重于协调和执法，另外还应设置相应事业单位作为补充，承担服务性的辅助工作。

（二）具体方案。

根据相关法律、法规及旅游业和机构编制相关政策，按上述思路，提出4种管理体制方案，并相应提出机构编制设置方案。

1．综合协调体制

（1）概述。将旅游管理分为旅游宏观管理和具体事务管理两个层次，分别由不同层级管理机构负责。旅游宏观管理层次确立一个常设议事协调机构为全县旅游产业发展领导核心，统管和协调涉及旅游的部门。具体事务管理层级包括景区规划、建设、旅游从业市场规范、旅游业监控统计分析等职责，继续分别由原职能部门承担，但服从于旅游产业发展领导核心统一管理。

（2）机构设置。设立旅游产业发展委员会，为常设议事协调机构，政府主要领导为主任，涉旅相关部门、单位为成员单位，旅游产业发展委员会办公室设在旅游主管部门，由旅游主管部门承办具体工作，旅游产业发展委员会和旅游产业发展委员会办公室的机构组织形式等同于机构编制委员会和编委办。其它职能部门和旅游风景（度假）区机构按各自职责和辖区，在旅游产业发展委员会领导下开展工作。

（3）职能设置。

明确旅游产业发展委员会具有旅游资源管理权、旅游总规审定权、旅游资金使用管理权、旅游系统人事建议权、旅游绩效考核权，通过集中事权、财权、人权三个必须权限，确立县旅发委的领导核心地位。

旅游主管部门作为旅游产业发展委员会的办事机构，除承担自身具有的法定职责外，还承担综合协调涉旅部门、单位的职责，负责县旅游产业发展委员会会议议题的收集汇总、会议筹备承办、重要文件起草送审、会议决定事项的分解落实、跟踪督查、绩效评估建议等具体落实职责。

各个旅游风景区管委会负责景区建成后日常事务管理，包括景（度假）区安全、环境卫生、市场秩序、旅游动态日常监控等职责，不再承担景区规划建设、项目招商引资等职责。

景区乡镇负责景区建设所需征地拆迁及景区与景区群众矛盾纠纷调出职责，不再负责景区日常事务管理。

（4）执法管理。采用综合执法形式。旅游主管部门设旅游执法大队，旅游、工商质监、食品药品监管、公安、县交通运输、海事、运管、环境卫生整治、住房建设规划等涉及常用执法部门，每部门抽调2－3名执法人员充实到旅游执法大队，受旅游产业发展委员会直接管理，每景区常驻3-5名执法队员，抽调执法人员受本部门和执法队双重管理。需抽调的执法队员由旅游主管部门商各涉旅部门提出名单，报旅游产业发展委员会审定，并报县委目标办、县委编委办、县财政局备案后，其工作安排、工作经费、差旅费、目标下达、绩效考核奖励以执法队为主，编制工资关系和具体执法工作由部门管理，对外执法以县级部门名义作出。

2．大旅游体制。

（1）概述。进一步加大部门制整合力度，扩大旅游概念范围，组建大旅游局，形成旅游资源要素更丰富、监管范围更广泛、执法项目更具体的大旅游监管机制。

（2）职能设置。

将旅游市场的主要监管执法内容，具体包括食品药品监管职责、工商质量监管职责、三产服务业监管职责、物价监管职责整合，形成统一的大市场监管机制。

将旅游业监管职责、民族宗教监管职责、物价监管职责、文化文物监管职责、生态文明建设职责、地方文化县志发掘保护职责、城乡环境保护整治职责、会节策划筹办职责、外事旅游接待职责整合。整合后的旅游事务包括旅游资源管理保护、旅游景区规划建设、旅游资金使用、旅游从业市场规范、旅游数据监控统计分析、旅游绩效考核评估等。整合后的旅游执法包括旅游资源保护执法、导游旅行社执法、环境卫生执法等。

（3）机构调整。

将工商质监局、食品药品监管局、商务局和县发展改革局内设中层机构价格管理股整合，组建洪雅县市场经济管理局，相关下属事业单位整体划转，并按相近职责进行整合，原工商质监局派驻乡镇的工商质监所统一更名为市场经济管理所。

将旅游局、民族宗教局、地方志办、生态办、城乡环境整治办、接待办调整为政府机构，与县文广新局整合，组建旅游文化生态和民族宗教局，涉及部门下属事业单位随同划转，并按相近职责进行整合。

将现有4个旅游风景（度假）区更名为旅游投诉服务中心、旅游开发服务中心、旅游信息咨询服务中心、旅游调度中心，调整为旅游文化生态和民族宗教局下属事业单位。旅游投诉服务中心在各景区设置受理点，旅游开发服务中心在各乡镇设置联系点，均不作为实体机构。

（4）执法管理。

涉及外来游客的旅游投诉由旅游投诉服务中心受理点统一受理，现场调处或转办相关部门执法。设有派出机构的县级部门，由派出机构依据具体执法法律的授权规定，以派出机构名义执法或转报县级部门作出处罚。未设派出机构的常用执法事项，由县级部门在景区设置执勤点受理，转报县级部门作出处罚。

常用执法由派出机构和执勤点负责，执法权限有法律授权的在景区内即可执法，无授权的上报县级主管部门以主管部门名义执法。林业、环保、规划、建设、路政、安全等不常用执法，由县旅游局牵头，组织县级相关部门开展专项执法。

（5）与景区乡镇职责划分。由县委、县政府发文明确划分景区范围类型。规划、在建景区范围内，征地拆迁及因征地拆迁产生的失地农民安置、再就业与周边群众产生矛盾纠纷，由景区所在乡镇牵头，景区群众工作服务中心配合调处。已建成对外开放的景区范围内，景区与景区内群众产生矛盾纠纷、游客与景区群众产生不属旅游消费的矛盾纠纷由景区群众工作服务中心牵头，所在乡镇配合调处。景区所在乡镇不再承担旅游开发、旅游管理、旅游执法工作。

3．开发区体制。

（1）概述。参照峨嵋山旅游经济开发区模式，设立副县级派出机构统一管理全县4个旅游风景（度假）区旅游工作，统一管理4个景区所在乡镇（或县委、县政府委托开发区管理）。涉旅常用监管执法由县级各部门在开发区设立分局负责。

（2）机构调整。

设立洪雅县旅游经济开发区党工委和旅游经济区管理委员会（以下简称党工委、管委会），为县委、县政府副县级派出机构，核定行政编制，所需行政编制从县级部门行政编制中调剂。根据实际需要设内设机构和核定领导职数。4个景区乡镇机构、编制及人员不作调整，由县委、县政府委托党工委、管委会管理，旅游经济区管理委员会副主任兼任景区乡镇党委书记。

现有4个旅游风景（度假）区管委会更名为旅游投诉服务中心、旅游开发服务中心、旅游信息咨询服务中心、旅游调度中心，为调整为党工委、管委会下属事业单位。

工商质监、食品药品、公安、林业、城市执法、规划建设等县政府组成部门在开发区设立分局，分局受县局机关和开发区党工委、管委会双重领导，以开发区党工委、管委会管理为主。开发区分局机构级别为副科级，核定编制2－4名，从县局机关调剂。

县旅游局从部门挂牌机构调整为县政府工作部门，与开发区党工委、管委会合署办公，两块牌子、一套人马，由1名管委会副主任兼任旅游局局长。

（3）职能设置。党工委、管委会根据授权（或县委、县政府委托），履行对辖区内景区、景区乡镇的部分政治职责和全面经济、社会方面职责。具体负责全县旅游业规划、旅游指标分解下达、旅游目标考核、旅游资金使用安排、旅游资源项目化、旅游对外统一招商宣传营销推介、质量标准管理等职责，负责组织县级部门开发区分局在景区内的执法并对执法成效进行考核。

（4）执法管理。景区常用执法由各开发区分局负责，以分局名义执法。不常用执法转报县级部门查处。

4．景镇一体体制。

（1）概述。将4个旅游风景（度假）区委托所乡镇进行管理，乡镇党委书记兼任景区党工委书记，乡镇长兼任景区（度假）管委会主任，县委、县政府对景区和乡镇实行捆绑考核，实行深度的政园合一。

（2）执法管理。采用授权执法和委托执法结合的形式。在景区乡镇延伸设有派出机构的县级部门，包括县工商质监局、县食品药品监管局、县公安局，由县级部门派出机构直接执法。派出机构受县级部门和景区乡镇双重领导，以景区乡镇领导为主，执法工作受县级部门指导。派出机构执法人员年度考核占乡镇指标，工作安排、工作经费、差旅费、目标奖纳入景区乡镇统一管理。具体派出机构执法人员由县级部门提出名单，商景区乡镇确定后，报县委目标办、县委编委办、县财政局备案。

在景区乡镇未设派出机构的县级部门，适用简易执法程序的执法，由县级部门委托景区乡镇执法，具体由乡镇综合执法大队承担，需委托的部门由党工委提出，报县政府审定，委托程序报县政府法制办备案。不适宜委托的执法，由县级部门查处。

三、结语

集合众人之智，除上述管理体制方案外，还提出如组建和改革协会、商会团体发挥行业自律作用，旅游开发企业负责人兼任（兼职不兼薪）景区管理机构副职，整合投诉、执法一站式服务的旅游警察等多种方案思路。但总的来说，旅游体制改革探索不是“一帖药包治百病”，需要多种方案结合综合运用。目前，我县已经进行了旅游行业协会和旅游警察的初步探索，初步反响良好。

旅游管理体制的完善，机构配置需要进一步的摸索和酝酿，并且需要一定契机，目前，我办服务全县大局中，不断的探索实践，力争在旅游管理体制上取得新的突破。