101905：关于应对人口老龄化推进多层次养老服务体系建设情况调研报告（范文）（全文）

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关于应对人口老龄化推进多层次养老服务体系建设情况调研报告（范文）

党的***五中***提出，实施积极应对人口老龄化国家战略。省人大常委会深入贯彻落实五中***精神，把听取审议省政府关于应对人口老龄化、推进多层次养老服务体系建设情况报告并开展专题询问作为今年监督工作重点。为了高质量做好这项工作，x月，省人大常委会副主任、党组副书记xx同志带领省人大社会委、民政厅、卫健委有关负责同志，先后赴xx、xx、xx进行调研，听取三市和部分县（市、区）政府及发改、民政、卫健等相关部门养老服务工作情况介绍，实地走访了xx家养老机构、社区养老服中心、基层医疗单位，全面了解掌握我省城乡养老服务工作基本情况。社会委还先后赴xx、xx、xx等地进行了补充调研。此外，通过多种渠道，广泛征集人大代表、社会公众及部分专家学者的意见建议。现将调研情况综合报告如下：

一、基本情况

xx是全国最早进入老龄化社会和老龄化程度较高的地区之一。“七普”数据显示，全省xx岁以上人口xxxx.x万、xx岁以上人口xxxx.x万，占总人口比例分别为xx.xx％、xx.xx％。与xxxx年“六普”数据相比，xx岁以上人口比重上升x.xx个百分点，xx岁以上人口比重上升x.xx个百分点。全省xx岁以上老年人口占比，预计从xxxx年开始超过xx％。

近年来，省委、省政府高度重视、积极应对人口老龄化，坚持以人民为中心的发展思想，坚决落实党委领导、政府主导、社会参与、全民行动的工作方针，立足我省人口老龄化实际情况，不断强化政策引导、优化资源配置、激发社会活力、推动医养结合，养老服务业呈现快速发展的良好态势，居家社区机构相协调、医养康养相结合的多层次养老服务体系建设取得明显成效。

（一）加强统筹谋划，着力完善养老服务工作体制机制。一是健全组织协调和考核评价机制。把养老服务体系建设有关指标纳入高质量发展绩效评价，在全国率先建立xx个职能部门共同参与的养老服务联席会议 当前隐藏内容免费查看制度，为推动养老服务工作高质量发展提供了完备的机制保证。二是形成系统政策支撑。制定实施xx省“十三五”养老服务、老龄事业两个专项规划，并将“十四五”养老服务发展规划列为省级重点专项规划，持续加强养老服务工作顶层设计。省级先后出台涉老惠老政策文件xx余件，基本涵盖养老服务各领域各环节，形成了符合xx实际的政策体系。三是加强法规制度建设。先后于xxxx年、xxxx年制定《xx省老年人权益保障条例》和《xx省养老服务条例》，对老年人权益保障和养老服务工作从立法上进行引领推动。在实施过程中，根据实践发展需要，对相关法规进行修订完善，今年x月已对老年人权益保障条例完成修订，全面修订养老服务条例准备工作即将启动。

（二）聚焦群众关切，不断健全老年人社会保障体系。注重强化政府“保基本”的兜底作用，通过加大省级投入，以基本养老保险、基本医疗保险、社会救助和社会福利为主体的老年人社会保障体系进一步完善，保障水平持续不断提高，老年人生活品质得到更好保障。一是整合各项养老保障制度，不断提高覆盖率。大力实施全民参保计划，截至今年x月底，全省城乡基本养老保险覆盖率达到xx％以上。城乡居民基础养老金省定最低标准、企业退休人员养老金持续提高，为“老有所养”夯实了物质基础。老年人意外伤害保险实现承保地区全覆盖、承保老年人覆盖率达xx.x％。二是完善老年人医疗保障服务，持续提高保障水平。建立城乡统一的居民大病医疗保险制度，为经济困难老年人医保个人缴费予以补贴，为xx岁以上常住老年人免费建立健康档案、免费体检，将需要长期用药的老年疾病列入门诊特慢病按比例报销，加快异地就医结算平台建设等。三是扩大兜底保障范围，切实保障困难老年人基本生活。将符合政策规定的困难老年人纳入低保、特困供养等制度化保障范围，全省城乡低保平均保障标准分别达到每人每月xxx元、xxx元；全省xx.xx万特困供养人员中xx％为老年人，城乡保障标准分别达到每人每年xxxxx元和xxxxx元。

（三）坚持多措并举，大力提升养老服务供给能力。顺应群众日益增长的养老需求，充分发挥政府和市场的双重作用，增加多元、优质、高效、智能化的服务供给，推动养老服务由“保基本”逐渐向“高质量”转变。一是加大对家庭养老的支持力度。引导老年人家庭进行适老化改造，政府对经济困难的失能、失智老年人家庭进行补贴，“十三五”期间全省接受适老化改造的家庭超过x万户。指导南京等地方开展“家庭养老床位”试点，将养老机构的专业化服务延伸至老年人家庭，并探索开展“喘息服务”，缓解老年人家庭照护压力。二是重点发展居家和社区养老服务。开展居家和社区养老服务创新示范工作，形成省级引导、市级规划、区县推动的三级居家社区养老服务改革模式，xx、xx等x市被评为国家级优秀试点城市。不断完善智慧养老服务网络体系，各县（市、区）均建成x个以上虚拟养老院，初步形成“xx分钟养老服务圈”。xx在全国率先开展居家养老夜间照护服务，打造xx小时全时服务链。三是积极引导社会参与。深化养老服务“放管服”改革，全省社会力量举办或经营的养老床位占全省床位总数的xx.x％。实施普惠养老城企联动专项行动，建设普惠性养老床位近x.x万张。xx成功入选全国第一批城企联动普惠养老创新城市，建成运营全国首个城企联动普惠养老项目。鼓励支持各地通过政府和社会资本合作模式建设养老服务项目，全省共落地实施养老类PPP项目x个。四是持续深化医养结合。实施护理型床位补贴政策，支持养老机构内设医疗机构，全省护理型养老床位达到xx.xx万张，占养老机构床位总数的xx.xx％。支持基层医疗卫生机构与社区嵌入式养老机构、日间照料中心、居家养老服务中心建立紧密的医养结合关系，推动医疗资源向社区和老年人家庭延伸。xxxx社区入选“全国养老示范社区”，发挥了很好示范效应。

（四）全面协同发力，切实激发养老服务发展动能。一是加强养老用地规划与供应。按照人均不少于x.x平方米的标准规划养老服务设施用地，“十三五”期间累计划拨养老用地x.x万亩。全省各设区市均编制实施养老服务设施布局规划，建立完善新建小区与配套养老服务设施同步规划、同步建设、同步验收、同步使用的“四同步”机制。二是加大财政金融支持力度。“十三五”期间，省级财政安排养老服务体系建设资金超过xx亿元，带动市县财政投入超过xxx亿元。加大金融信贷支持力度，探索对养老机构发放资产抵押类贷款。三是加强养老服务人才队伍建设。引导和整合高等院校、中等职业学校教育资源，全省共有xx所高职院校和xx所中职学校设置养老服务相关专业，其中xx有x所职业院校开设养老服务专业，并且创办xx经济区健康养老职业教育集团，培养养老服务类专业人才。开展养老护理员免费职业技能培训，从xxxx年开展以来共有超过x万人获得职业技能鉴定证书。建立养老服务专业技术人员激励制度，鼓励引导相关专业人员从事养老服务工作。四是积极培育养老产业示范项目。按照市场化、品牌化、项目化方式，通过实施一批重大项目、培育一批服务业集聚区和创新企业，全面推动养老服务产业规模壮大、水平提升。“十三五”时期，共认定省级养老服务业综合发展示范基地xx家，省级养老服务业创新示范企业xx家，先后共有x个基地、x个街道（乡镇）、xx家企业获得国家智慧健康养老试点示范项目。

二、主要问题

我省在养老服务方面做了大量富有成效的工作，探索了许多成功经验和好的做法，取得了明显成效。但对标新形势、新任务、新要求，特别是广大老年人的新期盼，还存在不少发展短板、困难和问题。

（一）对人口老龄化的认识尚不到位。尽管我省较早进入老龄化，且老龄化程度较高，做了不少应对人口老龄化的工作，但对人口老龄化涉及经济、社会、政治、文化等多方面的综合性认识不足，没有进行全方位的顶层设计，不利于持续、系统地开展应对人口老龄化工作。一是缺乏战略谋划和统筹推进。一些地方党委、政府对人口老龄化日益加深的趋势重视不够，没有放到现代化建设全局中进行谋划布局，导致应对人口老龄化、推进养老服务工作统筹性不强，依旧是少数部门在单打独斗、各自为战，尚未形成齐抓共管的工作合力。二是养老服务针对性、精准化理念有待加强。受传统念影响，大多认为养老服务主要是衣食起居类照护服务，对不同年龄段、不同人群的服务供给缺少针对性。针对低龄健康老人，老年教育、老龄人力资源开发等方面基本上是制度空白；针对带病老人，居家医疗服务和社会照料服务有待加强；针对失能失智老人，长期照护保障制度亟待完善。三是老龄工作体制、机制尚不够健全。省市县尽管都建立了联席会议制度，但有些地方尚未真正发挥应有作用。我省老龄工作机构从民政部门调整到卫生健康部门后，牵头协调老龄工作有较大难度，尤其是市县两级很少保留独立的老龄工作机构，工作力量大大削弱，职能工作无法正常开展，作用难以发挥。

（二）养老服务供给不平衡不充分。当前，我省经济社会发展快，人口老龄化程度高，日益增长的多元多样养老服务需求与供给不平衡不充分是养老服务的主要矛盾。从城乡看，农村常住人口老龄化比例高于城市地区，专业服务组织不足、机构服务质量不高、专业养老人才短缺等问题更为突出；从地域看，苏中、苏北人口老龄化进程不断加快，但在养老服务体系建设上与苏南仍有一定差距，养老服务发展水平与快速增长的老年人口规模不相适应。具体来说，一是居家养老基础性作用发挥不够。针对家庭养老的制度性支持政策还不完善，部分专业化服务主体对家庭的延伸服务尚不充分，辐射带动作用不够明显。二是社区养老服务支撑能力有待提高。一些社区居家养老服务仅能满足简单家政服务，专业化能力素养不高，不能满足失能失智、空巢独居老年人的照护需求。三是机构床位供给存在结构性矛盾。普惠型养老机构床位供不应求、“一床难求”，市场化、收费高的养老机构床位相对来说供大于求、空置过剩。四是智慧养老服务平台建设不够规范。缺少统筹谋划、统一布局，多头建设、重复建设，信息互通共享不够，难以更好发挥作用。

（三）养老服务人才供给不足。全省大约有xx.x万失能失智老年人，xx.x万半失能失智老年人，专业的医疗护理和照护服务，需要各类养老护理人员xx万人，目前只有x万多人，存在非常大的缺口。一是养老机构普遍缺乏有资质、高水平的专业医护人员。养老院在发展前景、从业人员身份及福利待遇方面较医疗机构有较大差距，专业医师和护士普遍选择医疗机构就业。二是现有服务人员综合素质亟需提升。大多数养老机构护工来自社会招聘，年龄结构不合理，多为退休人员、下岗职工和农村务工人员，专业能力较弱、服务水平较低。三是基层医疗卫生机构服务能力不足。城镇社区卫生服务中心医护人员普遍比较少，服务能力和水平相对偏低，无法适应失能等行动困难的居家老人对入户医疗服务的需求。

（四）医养融合发展依然存在制约。长期以来，医养分设、各管一块，体制机制瓶颈障碍明显，政策融合、资源整合不够，部门间沟通不畅，一定程度上影响了医养融合。一是医养结合的配套补偿机制和激励机制不够健全。医疗机构参与养老服务的积极性未能充分调动，送医到养老机构或者进入家庭的服务不够，入住养老机构和居家养老的老年人对医疗的迫切需求不能得到满足。二是养老机构配置医疗资源面临不少困难。部分养老机构虽对内设医疗机构有很高的积极性，但由于条件有限，难以达到国家相关标准，不能提供较为全面的医疗服务。三是部门之间协同监管有待加强。在推进医养结合过程中，缺乏统一的指挥协调和纠纷化解机制，不同部门之间横向沟通不够充分，出现多头监管或监管盲区的情况。

（五）社会力量参与深度不够。在满足多层次、多样化的养老服务需求方面，尚需更多地发挥社会力量的作用；激发养老服务市场活力方面的政策，仍需进一步落实到位。一是民办养老机构运营困难。政府对不同主体兴办养老机构的政策扶持力度不同，尤其是对民办养老机构的扶持不够，导致民办养老机构往往由于投入过高，资金平衡困难，甚至难以为继。二是养老服务领域融资难问题依然存在。对于整体养老产业金融的专项政策仍是空白，尤其是对新兴养老细分产业，特别是老年文娱、智慧养老、养老用品等方面金融支持工具单一，此类企业仍面临融资难、融资贵的发展难题。三是养老产业发展存在短板弱项。养老产业总体处于起步阶段，老龄产品研发相对滞后，品牌化、规模化的养老龙头企业数量偏少，产业内容和运营模式较为传统单一，与其他关联行业的融合度有待提升。

三、对策建议

“十四五”时期是我省应对人口老龄化、加快推进多层次养老服务体系建设的关键期，我们要坚持以xx******关于养老服务工作的一系列重要论述为指引，坚持问题导向和需求导向相结合，强化顶层设计，推动体制机制改革，加快补齐短板弱项，着力构建政府保障基本、社会增加供给、市场提升层次的养老服务业发展新格局，推动养老事业多元化、多样化发展，让全体老年人享受高品质晚年生活。

（一）进一步加强老龄化社会宏观战略研究和谋划。未来较长一段时间，人口老龄化程度不断加深将是基本国情、省情。积极主动应对这一趋势，关系到代际和谐与社会活力，关系到xx的长远发展。一要从战略的高度谋划养老服务工作。正视老龄化对我省现代化建设全面而深远的影响，加强全省人口发展和老龄化形势分析监测，以战略思维系统谋划养老事业与养老产业，未雨绸缪、积极探索，力争实现经济发展和人口发展协调促进，走出一条与xx高质量发展相适应的养老服务新路子。二要从全生命周期角度谋划老年教育。将老年教育纳入终身教育体系，推动出台终身教育、老年教育方面的法规制度，适时就老年教育等工作作出决议、决定，鼓励社会力量参与兴办老年教育，创造条件让广大老年人老有所学、老有所乐，积极跟上时代步伐，过上高品质、有尊严的生活。三要从经济社会发展重要力量的维度谋划老龄人力资源开发。针对新的技术发展和就业模式变化，积极研究出台推动老年人参与社会再工作的政策措施和行动计划，通过理念引领、政策支持和系统化的制度安排，使“老有所为”落到实处。四要从社会伦理和文明的层面谋划老龄社会文化建设。充分认识老龄化社会是一个有别于“年轻社会”的全新社会形态，采取多种形式、利用多种渠道，积极推动人口老龄化国情教育，把孝老敬老养老纳入社会主义精神文明建设，倡导全社会关爱老年人，逐步形成适应老龄化社会特点的道德伦理和社会文明。

（二）进一步建立健全养老服务体制机制。一要理顺养老服务工作领导体制。建议将省市县联席会议制度升格为领导小组，强化组织领导，加大统筹协调力度，进一步明晰相关部门在养老服务工作中的职责，充分激发各方面的积极性，合力推动xx养老事业发展。二要完善老龄事业法规制度和公共政策体系。加快《xx省养老服务条例》等相关法规修改进程，建立健全综合监管制度，制定相关地方标准，补充制定一些配套政策制度，不断加大制度供给，为养老领域治理体系和治理能力现代化提供制度保障。三要完善长期照护保障机制。建立健全老年人社会保险和福利及救助相衔接的长期照护保障制度，提高老年人长期护理支付能力。稳妥推进长期护理保险试点工作，完善保费筹集、评价评估、支付标准、监督管理等政策制度，适时扩大试点范围。

（三）进一步提升养老服务能力与水平。在新阶段，广大老年人群的美好生活需要日益增长，决定了对养老服务需求由“有没有”向“好不好”转变。今后一个时期，不但要在探索示范上下功夫，更要在普惠优质上综合发力。一要坚持优先发展居家养老服务。立足于机构支撑社区、社区支撑居家的定位，大力推动居家养老服务网点和智慧养老服务平台建设，强化社区公共服务设施的养老服务功能，重点是加快建设社区卫生服务体系，把老年医疗保健纳入社区卫生工作重点，为老年人提供安全、有效、便捷、经济的卫生健康服务。二要统筹整合、科学配置各类养老资源。监管、规范各类养老机构的运行，政府要着眼普惠性，多举办价格适中、基本服务优质的示范性养老院、护理院，坚持发挥好兜底作用，为“三无”老人和经济困难老人服务，高端、个性化养老需求由社会资本和市场解决。三要重视改进农村养老工作。结合实施乡村振兴战略，加大对农村养老事业的投入，推动农村养老服务设施均衡布局，发挥乡镇卫生院、敬老院等机构的作用，切实保障好农村老人尤其是高龄、失能失智、计划生育特殊困难老人的基本生活。四要持续深化医养合作。鼓励有条件的大中型医疗机构开放老年专科或老年病门诊，积极为老年人提供志愿服务，建立能够提供老年病防治、老年康复有和临终关怀等服务的医疗卫生服务机构。五要建立老年健康服务体系。加强顶层设计，实施分类服务，特别是加强对失能失智老年人等重点人群、重点疾病的预防控制，提高老年人的健康水平。六要不断推进养老服务智能化发展。坚持“科技＋养老服务”的理念，加快建立统一的养老服务数据信息共享平台，推动互联网与养老服务深度融合，为老年人提供更加便捷的养老服务。

（四）进一步建强养老服务人才队伍。包括管理人才、医护人员、护理员在内的各类人才是发展养老服务的重要基础和支撑，要花大力气改变养老服务人员中普遍存在的强度高地位低、流动高薪酬低、年龄高技能低“三高三低”现象。一要建立健全养老服务人员培养培训体系。将养老服务人员培养纳入现代职业教育体系规划，支持高校和职业学校设置养老服务相关专业，鼓励学生选择养老服务专业，从源头上加大具有专业能力素养的人才供给。加大在业培训力度，强化养老服务人员实际操作技能训练和综合能力素质培养，提升服务人员技能水平。二要提升养老机构工作人员待遇水平。完善激励机制，改善职业待遇，鼓励医护人员到养老机构执业，确保养老机构的医务人员与医疗卫生机构的医务人员享有同等的职称评定、专业技术人员继续教育等待遇。建立养老服务专业人员薪酬体系，促进养老服务从业人员劳动报酬合理增长。三要建立养老服务褒扬机制。积极提升养老服务人员的社会认知度，设立全省养老服务工作先进集体和先进个人评比达标表彰项目。开展养老服务人员关爱活动，加强对养老服务人员先进事迹与奉献精神的社会宣传，让养老服务人员的劳动创造和社会价值在全社会得到尊重。四要发展助老志愿服务组织。扶持和发展各类养老服务志愿组织，倡导低龄健康老年人帮扶高龄、残疾等老年人。探索建立志愿服务积分、“时间银行”等制度，支持鼓励国家机关、部队、企事业单位人员、大中专院校学生等参与养老服务志愿活动。

（五）进一步推动老年友好型社会建设。世卫组织将“老年友好”分为交通、住房、户外空间与建筑、交流与信息、尊重与社会包容等x个方面。国家积极应对人口老龄化中长期规划提出，xxxx年总体建成老年友好型社会。在实践中，要硬件和软件并重的思路来谋划推进。一要加大适老化改造力度。推进主要道路、公园、公共建筑、老旧小区增设电梯、扶手、坡道等适老化公共设施，积极开展家庭适老化改造，为老年人创造宜居生活环境。二要大力化解“数字鸿沟”。聚焦老年人出行、就医等高频场景，推进运用智能技术普及培训。对于取消传统服务方式后对老年人造成不便的服务领域，优化方式、特殊对待，确保老年人同步享受数字化便利，努力构建老年人信息无障碍社会。三要落实老年人照顾服务政策。扩大面向老年人的服务供给，提供老年人维权法律服务、援助与司法救助，针对性开展老年人精神卫生及心理健康等专项活动，努力营造全社会关爱老年人和维护老年人权益的氛围。

（六）进一步促进养老产业发展。随着寿命的延长和生活品质的提升，老年人是具有巨大消费能力的群体，积极转化老龄风险为“长寿红利”，拓展银发消费，发展银发经济，对扩大内需、构建双循环格局具有积极意义。一要围绕老年人的衣、食、住、行、医等需要，支持企业利用新技术、新工艺、新材料开发为老年人服务的助餐、助行、助浴、康复等辅助产品器具，为老年人提供多样化的生活、康复服务。二要推动养老服务产业与健康、养生、旅游、文化、互联网等产业跨界融合发展，推动银发经济新产业、新业态、新模式。三要抓住我省产业转型升级的重要窗口期，采取各种政策措施，鼓励社会资本进入养老产业，支持探索多种养老服务经营模式，努力成为养老产业大省、强省。